Europas weite Wege

Nirgendwo steht geschrieben, dass die schwierigen Aufgaben stets der Präsidentschaft eines der großen oder erfahrenen Mitgliedstaaten zufallen. Ebenso wenig steht fest, dass den sogenannten Großen in der Europäischen Union stets eine Lösung gelingt. Für die deutsche Europapolitik scheint jedoch zu gelten, dass häufig ihr Vorsitz die entscheidende Wendung in den Kontroversen der EU bringt. Die deutsche EU-Ratspräsidentschaft 2007 hat dieses Muster bestätigt: Bundeskanzlerin Angela Merkel und Außenminister Frank-Walter Steinmeier haben die Krise des Verfassungsvertrages gelöst und die EU aus der Stagnation einer stecken gebliebenen Reform geführt.

Die Einigung beim Juni-Gipfel in Brüssel ist zweifellos das wichtigste Teilstück dieses halben Jahres und wäre 2007 wohl kaum durch die Führung eines anderen EU-Staates zu erreichen gewesen. Nicht durch Wechsel an der Spitze abgelenkt und ohne Zweifel an der Fortentwicklung der EU insgesamt interessiert, konnte Deutschland glaubwürdiger als andere den Sprung vom Verfassungsvertrag zum Reformvertrag vollziehen. Wer sonst hätte den Spagat zwischen dem sichtbaren Bekenntnis der 18 Ratifikationsstaaten zur Verfassung in Madrid auf der einen und dem nüchternen Satz aus den Schlussfolgerungen des Gipfels in Brüssel auf der anderen Seite überbrücken können, der lautet: "Das Verfassungskonzept ... wird aufgegeben."

Der Schlüssel zum Erfolg findet sich im Motto der deutschen Präsidentschaft – "Europa gelingt gemeinsam". Nach dieser Devise hatte die Bundeskanzlerin über ihre persönlichen Beauftragten von Jahresbeginn an die Vorbereitung des Mandats für eine Regierungskonferenz betrieben, das eindeutig mehr enthalten sollte als nur einen Fahrplan mit den Stationen der Vertragsreform bis 2009. Die Aushandlung der Berliner Erklärung zum 50. Jahrestag der Römischen Verträge am 25. März 2007 bot gute Gelegenheit, Monate vor dem entscheidenden Gipfel von Seiten der Präsidentschaft mit den anderen Mitgliedstaaten jeweils bilaterale Erörterungen zu offenen und strittigen Fragen zu führen. Allen Partnern war deutlich, dass der deutsche Vorsitz eine Einigung wollte, die die Substanz der Neuerungen im Verfassungsvertrag in eine Reform der geltenden Verträge überführte. Dies war angesichts der markanten Positionsdifferenzen unter den Regierungen der einzige Weg, die im Verfassungsvertrag enthaltene Stärkung der Handlungsfähigkeit der EU zu realisieren.

Der Gipfel hat demonstriert, dass selbst die Rückkehr zum traditionellen Konzept der Vertragsänderung unter den heutigen Umständen noch zu ambitioniert erscheint. Die Sonderregelungen für Großbritannien in Bezug auf die Grundrechtscharta, für Polen in Bezug auf das System der Mehrheitsentscheidung oder die Rücknahme im Bereich der EU-Außenpolitik sind Beleg für den Konstellationswandel in der EU. Heute beherrscht die Status- und Interessensicherung der Staaten die Reformagenda der Gemeinschaft. In den Stationen der Gründung in den 1950er-Jahren wie in der aufregenden zweiten Gründerzeit Europas nach dem Fall der Mauer 1989 trug die EU das Gesicht einer Schicksalsgemeinschaft. Drei Jahre nach der großen Erweiterung dominiert das Kalkül der Interessen – die EU erscheint als Nutzengemeinschaft. Wenn es eher möglich ist, ein außerhalb der EU-Verträge von sieben Staaten entwickeltes Avantgarde-Projekt wie den Vertrag von Prüm zur Verbesserung des Datenaustausches in der Bekämpfung von Terrorismus und organisierter Kriminalität in den EU-Rahmen zu überführen als zu 27 Staaten die Entscheidungsprozesse zu reformieren, dann gewinnen Strategien differenzierter Integration an Bedeutung. Zur Lektion dieser Präsidentschaft gehört, dass die Weiterentwicklung wohl eher über den Weg der Pilotprojekte zu erreichen sein wird. Je mehr Opt-out-Klauseln (Ausnahme-Klauseln) die einen durchsetzen, desto stärker wird der Anreiz für andere, ihre Opt-in-Interessen nach eigenen Regeln und ohne Rücksicht auf Neinsager umzusetzen. Dass die europäische Integration zu weit gekommen ist, um immer auf die Letzten warten zu können, hat die Bundeskanzlerin in der Nacht von Brüssel aufblitzen lassen. Als Vorsitzende ist sie den Forderungen weniger weit entgegengekommen, verstand jedoch zugleich auch, den Druck auf sie zu verstärken.

So bedeutsam der Abschlussgipfel auch gewesen ist, er bildet nur einen Mosaikstein im Gesamtbild der halbjährigen Präsidentschaft. Sie besteht ja aus zwei weiteren großen Aufgaben, die hinter dem medialen Getöse des Gipfelsturms leicht an den Rand geraten. Auf der einen Seite ist dies die Führung der EU im Alltag, in den wöchentlichen Abstimmungsroutinen, den Ministerräten, den Fachgruppen und Ratsarbeitsgruppen, den verschiedenen bilateralen Begegnungen, auf der anderen Seite ist es die Vermittlung Europas in die Öffentlichkeit. In Hunderten von Sitzungen führt die Präsidentschaft den Vorsitz, hundertfach hat sie es in der Hand, Abstimmungsprozesse und Entscheidungen herbeizuführen, Interessen auszugleichen und Konflikte zu schlichten. Ein gut Teil der Agenda folgt dem Gesetzgebungs- und Verordnungsfahrplan der EU – dieser steht für den Pflichtteil jedes Vorsitzes. Unter den vielen Pflichtaufgaben des letzten Halbjahres ragen einige Beispiele heraus, die Produzenten und Verbraucher unmittelbar betreffen – etwa die Roaming-Richtlinie zur Kappung der Gebühren für Mobiltelefonate im EU-Ausland, der Abschluss der Verhandlungen über grenzüberschreitende Mahnverfahren oder die Stärkung der Grenzschutzagentur Frontex, die Entwicklung eines Rechtsrahmens für den einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraum oder die nach jahrelangen Verhandlungen erreichte Einigung zwischen EU und USA auf ein Luftverkehrsabkommen. Nicht alles gelingt selbst einer deutschen Präsidentschaft; oft sind die Interessenunterschiede zu stark, wie etwa bei der Postliberalisierung, der geplanten Richtlinie über die Betriebsrenten oder das Maßnahmenpaket gegen Mehrwertsteuerbetrug. Andere Ziele benötigen die Zustimmung Dritter außerhalb der EU – so war die EU vorbereitet auf die größte Mission ihrer Außen- und Sicherheitspolitik für den Fall einer Entscheidung des Sicherheitsrates über den Status des Kosovo.

Neben der Pflicht steht auch in der EU die Kür. Für die Präsidentschaft ist das der Teil der Agenda, dessen Schwerpunkte sie im Rahmen der Gemeinschaftspolitik selbst setzen oder befördern kann. Am sichtbarsten wurde dieser Gestaltungsraum in der Klima- und Energiepolitik. Hier hatte die deutsche Bundeskanzlerin die Gelegenheit, nicht nur die EU-Position maßgeblich zu prägen, sondern als G8-Vorsitzende zugleich auch Europa zum Treiber der globalen Debatte zu machen. Mit der 20/20/20-Festlegung auf eine Reduzierung der CO2-Emmissionen um 20%, der Verbesserung der Energieeffizienz um 20% und den Ausbau des Anteils der erneuerbaren Energien auf 20% bis 2020 wurde eine einprägsame Formel entschieden, deren Ziele global gesehen anspruchsvoll, auf Europa bezogen jedoch auch erreichbar sind. In diesen Leistungsbereich der deutschen Präsidentschaft gehört auch die von Außenminister Steinmeier getragene Initiative einer EU-Zentralasienstrategie: Erstmals bestimmen die EU-Mitglieder ihre Interessen in Bezug auf diese wichtige Region und stecken Kernpunkte einer künftigen gemeinsamen Politik ab.

Schließlich gehört zu einer gelungenen Präsidentschaft auch die Vermittlung Europas, gerade im eigenen Land. Der deutsche Vorsitz hat diese Chance intensiv genutzt – nicht auf der formellen und der zeremoniellen Ebene, sondern mit einer Fülle von Veranstaltungen in allen Bundesländern, Ausstellungen, Wettbewerben und Informationsinitiativen und auch mit der großen EU-Party in Berlin rund um den 50. Jahrestag der Römischen Verträge.

Vor dem Europäischen Parlament hat Angela Merkel ihre Strategie der Konsensdiplomatie als Ratsvorsitzende in einem afrikanischen Sprichwort bilanziert: "Wenn du schnell vorankommen willst, dann gehe alleine. Wenn du weit gehen willst, dann gehe zusammen." Für die Bundeskanzlerin lassen sich Frieden, Freiheit, Sicherheit und Wohlstand nur gemeinsam wahren.