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Ein verhalten positiver Ausgang des europäischen Krisenjahres 2005

Bilanz des Europäischen Rates vom 15./16.12.2005

12.01.2006 · Analyse und Bewertung von Almut Metz


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"Ob es Blair auf dem Dezember-Gipfel gelingt, einen positiven Abtritt aus dem europäischen Krisenjahr 2005 zu organisieren – vor allem durch den Abschluss der Finanzverhandlungen, aber auch durch einen Impuls für die 'Phase der Reflexion' zur EU-Verfassung – bleibt zweifelhaft. Sehr viel wahrscheinlicher ist, dass die Last der ungelösten Fragen ab Januar 2006 von der österreichischen Regierung geschultert werden muss, die dann die Ratspräsidentschaft übernehmen wird." So lautete nach dem Sondergipfel von Hampton Court unsere wenig optimistische Prognose für den Ausgang der britischen Präsidentschaft. Eine Hürde hat der britische Premier Tony Blair zur Überraschung vieler Beobachter dann doch genommen: Mit der Einigung zur Finanziellen Vorausschau auf dem Gipfel am 15./16. Dezember 2005 konnten die Mitgliedstaaten – trotz vielfach geäußerter Kritik an der Ausgestaltung des Finanzkompromisses als solches – das Europajahr 2005 mit einer Erfolgsmeldung abschließen.

Die Schlussfolgerungen des Vorsitzes beinhalten folgende Schwerpunkte:

  1. Zukunft der EU
  2. Finanzielle Vorausschau
  3. EU-Strategie "Die EU und Afrika – auf dem Weg zu einer strategischen Partnerschaft" und Maßnahmen zur Migrationssteuerung
  4. Terrorismusbekämpfung
  5. Nachhaltigkeit und Klimaschutz
  6. Wachstum und Beschäftigung
  7. Status eines Beitrittskandidaten für Mazedonien
  8. Sonstiges (Bessere Rechtsetzung, Außenbeziehungen)

1. Reflexionsphase zur Zukunft der EU und des Verfassungsvertrags

Die Spitzenstellung in den Schlussfolgerungen der Präsidentschaft täuscht, denn konkrete Maßnahmen zur Gestaltung der "Phase des Nachdenkens" nach den gescheiterten Referenden sind im Dokument nicht enthalten. Die Staats- und Regierungschefs übertragen diese Aufgabe an die künftige österreichische Präsidentschaft. Zum neben der Finanziellen Vorausschau wichtigsten Thema der europäischen Politik – der Zukunft des Verfassungsvertrags und der Integration als solcher – bleibt der Europäische Rat auch zum Abschluss des Krisenjahres 2005 äußerst zurückhaltend.

2. Finanzielle Vorausschau 2007-2013

Die Mitgliedstaaten haben im zweiten Anlauf die neue Finanzplanung für die Jahre 2007-2013 beschlossen. Das Gesamtbudget liegt für diesen Zeitraum bei 862 Milliarden Euro, was 1,045 Prozent des EU-BIP entspricht. Damit wurde ein Kompromiss gefunden, der sich zwischen dem letzten Vorschlag der luxemburgischen Präsidentschaft von Juni 2005, der noch Gesamtausgaben in Höhe von rund 871 Milliarden Euro vorsah, und dem zweiten Vorschlag der britischen Präsidentschaft kurz vor dem Gipfel, der Ausgaben in Höhe von 849 Milliarden Euro beinhaltete, bewegt. Zwar kann mit diesem Beschluss – vorausgesetzt das Europäische Parlament stimmt ihm zu – die Planungssicherheit für die Zeit nach Auslaufen der aktuellen Vorausschau im Jahr 2006 sichergestellt werden. Eine umfassende Reform des Ausgabensystems der EU, insbesondere im Hinblick auf die hoch subventionierte Agrarpolitik, wurde jedoch auch diesmal nicht erreicht. Allerdings wurde ein Kontrollmechanismus beschlossen, der eine Überprüfung aller Komponenten des Haushalts der Europäischen Union, also auch der Agrarpolitik, durch die Kommission im Jahr 2008 und die Möglichkeit von Anpassungen vorsieht.

3. EU-Strategie "Die EU und Afrika – auf dem Weg zu einer strategischen Partnerschaft" und Maßnahmen zur Migrationssteuerung

Ganz oben auf der Liste der Prioritäten, die Ratspräsident Tony Blair im Juni 2005 im Europäischen Parlament vorgestellt hatte, stand die weltpolitische Rolle der EU und dabei insbesondere die Entwicklungszusammenarbeit mit dem afrikanischen Kontinent. Die Staats- und Regierungschefs haben auf dem Gipfel die EU-Strategie "Die EU und Afrika: Auf dem Weg zu einer strategischen Partnerschaft" angenommen, die den politischen Dialog zwischen der EU und Afrika befördern soll. Im Rahmen dieses Dialogs soll der Migrationsproblematik besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden: Dazu hat der Europäische Rat einen "Gesamtansatz zur Migrationsfrage: Vorrangige Maßnahmen mit Schwerpunkt Afrika und Mittelmeerraum" angenommen.

4. Terrorismusbekämpfung

Die britische Präsidentschaft begann unter dem Eindruck der Terroranschläge von London im Juli 2005. Nach den Anschlägen von Madrid im März 2004 war dies ein weiterer Beleg dafür, dass der internationale Terrorismus auch in Europa angekommen ist. Der Europäische Rat hat nun eine Strategie zur Terrorismusbekämpfung angenommen, die dazu beitragen soll, die Radikalisierung und Anwerbung von Terroristen zu verhindern, Bürger und Infrastruktur zu schützen sowie die Verfolgung von und die Ermittlungen gegen Terroristen zu verbessern.

5. Nachhaltigkeit und Klimaschutz

Strategien im Umgang mit dem Klimawandel waren ein weiterer Schwerpunkt der britischen Präsidentschaft, die im selben Zeitraum auch den Vorsitz in der G8 innehatte. Die Staats- und Regierungschefs begrüßten die Ergebnisse der UN-Klimakonferenz von Montreal vom 28.11. bis 9.12.2005 und unterstrichen die besondere Bedeutung eines integrierten Ansatzes für die Ziele in den Bereichen Klimawandel, Energie und Wettbewerbsfähigkeit.

6. Wachstum und Beschäftigung

Erneut bekannten sich die Mitgliedstaaten zu den Zielen des Lissabon-Prozesses und begrüßten den Eingang der ersten entsprechend der Neuorganisation des Lissabon-Governance-Zyklus auf dem Frühjahrsgipfel 2005 beschlossenen nationalen Reformprogramme, die die Kommission in einem Bericht im Januar 2006 bewerten wird. Darüber hinaus halten die Staats- und Regierungschefs prinzipiell an der Verabschiedung der umstrittenen Dienstleistungsrichtlinie fest, die derzeit von der Kommission überarbeitet wird und "zügig" vorgelegt werden soll.

7. Status eines Beitrittskandidaten für Mazedonien

Die Mitgliedstaaten verleihen der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien den Status eines Beitrittskandidaten. Nach dem Beginn der Beitrittsverhandlungen mit der Türkei und Kroatien im Oktober 2005 fällt damit ein weiterer Beschluss im Kontext der Erweiterungspolitik in die Zeit der britischen Präsidentschaft. Ein Beginn von Beitrittsverhandlungen wird allerdings noch nicht in Aussicht gestellt – im Falle der Türkei vergingen zwischen der Verleihung des Kandidatenstatus (Dezember 1999) und dem Beginn der Verhandlungen mehr als sechs Jahre.

8. Sonstiges (Bessere Rechtsetzung, Außenbeziehungen)

Die Mitgliedstaaten begrüßen die Initiativen der Kommission zur Vereinfachung der bestehenden europäischen Rechtsvorschriften (Programm zur Vereinfachung des EU-Rechts, überarbeitetes System der Folgenabschätzung, einheitliche EU-Methode zur Bewertung der durch Rechtsvorschriften bedingten Verwaltungskosten).

Darüber hinaus nahm der Europäische Rat eine Erklärung zum Mittelmeerraum und zum Nahen und Mittleren Osten an und verurteilt auf das Schärfste die Äußerungen des iranischen Präsidenten Achmadinedschad gegenüber Israel und zur Leugnung des Holocausts. Die Mitgliedstaaten verleihen ihrer Besorgnis angesichts der Wiederaufnahme des iranischen Atomprogramms Ausdruck und deuten implizit an, auch zu Schritten jenseits einer diplomatischen Lösung bereit zu sein, wenn der Iran sich nicht konstruktiv und kooperationsbereit zeigt.

Bewertung und Ausblick

Mit der eher unerwarteten Einigung zur Finanziellen Vorausschau endete die britische Präsidentschaft für Blair versöhnlich. An wichtigen Fronten wie der Verfassungsfrage war die Präsidentschaft zwar nahezu unsichtbar – der EP-Abgeordnete Othmar Karas hatte gar im Oktober 2005 medienwirksam eine Vermisstenmeldung für die Präsidentschaft aufgegeben – auf dem Finanzgipfel aber zeigte Blair Einsatz. Vor allem mit der Unterstützung der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel, die viel Beifall für ihre Gipfel-Premiere erhielt, weil sie nicht nur Frankreichs Präsidenten Chirac zähmte, sondern gleichzeitig auch ein offenes Ohr für Polen und die anderen neuen Mitgliedstaaten Mittel- und Osteuropas zeigte, gelang der Finanzdeal nach mehr als dreißigstündigen Verhandlungen. Nach dem Krisenjahr 2005 mit den beiden gescheiterten Referenden zur EU-Verfassung in Frankreich und den Niederlanden und dem – unter anderem von Großbritannien selbst verursachten – Scheitern des ersten Anlaufs zum Abschluss der Finanzverhandlungen auf dem Juni-Gipfel stellt der Finanzkompromiss einen verhalten positiven Jahresausklang dar, der jedoch nicht darüber hinwegtäuschen kann, dass die Bilanz der britischen Präsidentschaft insgesamt eher mager ausfällt.

Blair mag sich noch so europabegeistert zeigen – wie etwa in seiner Rede vor dem Europäischen Parlament am 23. Juni 2005 – innenpolitisch sind dem britischen Regierungschef in Sachen Europa die Hände gebunden. Wen wundert es, dass Blair jeden Impuls in der Reflexionsphase zur EU-Verfassung scheute, war er wohl insgeheim froh, durch das Scheitern der Referenden in den zwei Gründerstaaten nicht selbst früher oder später zum Totengräber der Verfassung zu werden, da das geplante Referendum in Großbritannien kaum zu gewinnen gewesen wäre. Das zentrale Krisenthema – die Zukunft des Verfassungvertrags und der Integration als solcher angesichts eines dramatischen Einbruchs der Zustimmung der EU-Bürger – blieb damit unangetastet. Die "Phase des Nachdenkens" wurde unter britischer Präsidentschaft zur veritablen Denkpause.

Auf der anderen Seite wurde durch die Aussetzung des Ratifizierungsprozesses und die Absage des Referendums auch ein gewisser innenpolitischer Druck von Blair genommen, der es der Präsidentschaft ermöglichte, an anderer Stelle inhaltliche Akzente zu setzen. Der erfolgreiche Beginn der Beitrittsverhandlungen mit der Türkei und Kroatien sowie die entscheidenden Fortschritte bei der Verabschiedung der Chemikalienrichtlinie REACH zählen zu den Themen, die die britische Präsidentschaft selbst als Erfolge verbuchte. Insbesondere die Perspektive weiterer Beitritte zur EU ist allerdings kein Thema, für das sich die in vielen Mitgliedstaaten erweiterungsmüden Bürger begeistern lassen.

Zu einer "low profile"-Präsidentschaft, wie sie London mit den zweifellos wichtigen aber unverfänglichen Schwerpunktthemen "Nachhaltigkeit und Klimaschutz" und "Beziehungen zu Afrika" bestreiten wollte, wurde das zweite Halbjahr 2005 dennoch nicht. Zu erhitzt waren die Gemüter nach den gescheiterten Referenden, und Blair konnte weder das zentrale Thema der Verfassungsgegner, das "soziale Europa", noch eine konstruktive Weiterführung der Finanzverhandlungen ausblenden. Zwei brisante Themenkomplexe gerade für eine britische Präsidentschaft: Großbritannien ist nicht nur beim Aufbau einer europäischen Sozialpolitik traditionell zurückhaltend, sondern hat mit dem "Briten-Rabatt" aus der Thatcher-Ära eine umstrittene Sonderposition im Finanzierungssystem der EU bisher erfolgreich verteidigen können. Der Sondergipfel in Hampton Court im Oktober 2005, der ursprünglich dem "sozialen Europa" gewidmet sein sollte und dann kurzerhand in den breiteren Kontext "Globalisierung" gestellt wurde, brachte erwartungsgemäß keine neuen Impulse.

Der Abschluss der Finanzverhandlungen auf dem Dezember-Gipfel ist hingegen – unabhängig von der Tatsache, dass eine grundlegende Reform der Einnahmen und Ausgaben der EU erneut versäumt wurde – ein Erfolg der britischen Präsidentschaft. Denn dieser wurde unter anderem nur deshalb möglich, weil Blair einer Deckelung des britischen Rabatts zustimmte, ein Zugeständnis, für das er sich im eigenen Land heftiger Kritik stellen musste. Auch die Einführung eines Überprüfungsmechanismus für den Haushalt im Jahr 2008 ist ein Schritt in die richtige Richtung: Ähnliche Verfahren konnten bereits sowohl in der Gemeinsamen Landwirtschaftspolitik als auch in der Umsetzung der Lissabon-Strategie kleine aber notwendige Modernisierungsschritte erzielen.

Dass die Präsidentschaft angesichts der Krise der Integration nach den gescheiterten Referenden, der Mammutaufgabe "Finanzielle Vorausschau" und der in Europafragen polarisierenden britischen Presse dennoch nicht zum Desaster wurde, ist in besonderem Maße der Person Blairs zuzuschreiben, dessen Tage als Regierungschef allerdings gezählt sind und der auch deshalb größere Manövrierfähigkeit besaß.

Nun ist es an der österreichischen Präsidentschaft, den Bürger wieder an Bord zu holen. Im Juni 2006 soll Bilanz der Reflexionsphase zur Verfassung und Zukunft der EU gezogen werden. Bundeskanzler Schüssel setzt bei seinem Auftakt zur Präsidentschaft zunächst auf Atmosphärisches: Für Ende Januar 2006 hat der Ratspräsident seine europäischen Kollegen zur Konferenz "The Sound of Europe" nach Salzburg eingeladen.

Links

Europäischer Rat (Brüssel), 15./16. Dezember 2005, Schlussfolgerungen des Vorsitzes

European Union Financial Perspective 2007-13 - United Kingdom Presidency Proposal (FINAL)

The Brussels European Council Budget deal – a light at the end of a dark European tunnel – Kommentar zum Gipfelausgang von John Palmer (European Policy Centre)

Internetauftritt der britischen Regierung zur EU-Präsidentschaft

The Best Laid Plans – Britain’s Presidency of the Council of the European Union (by Anand Menon and Paul Riseborough)

Internetauftritt der österreichischen Regierung zur EU-Präsidentschaft

Peter Becker: Der EU-Finanzrahmen 2007-2013: Auf dem Weg zu einer europäischen Finanzverfassung oder Fortsetzung der nationalen Nettosaldopolitik?


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