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Halbzeit in Brüssel

Eine Bilanz des Frühjahrsgipfels zur Lissabon-Strategie am 22./23. März 2005

25.03.2005 · Position von Almut Metz


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Vor genau fünf Jahren, am 23./24. März 2000, waren die damals 15 EU-Mitgliedstaaten in Lissabon zusammengekommen, um ein neues strategisches Ziel für das Jahr 2010 zu formulieren: "Das Ziel, die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen – einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen (siehe die Schlussfolgerungen des Vorsitzes)."

Diese zwei Pfeiler der Lissabon-Strategie – ökonomische Prosperität/Wettbewerbsfähigkeit und sozialer Zusammenhalt – wurden ein Jahr später auf dem Gipfel in Stockholm am 23./24. März 2001 um den Aspekt der Nachhaltigkeit ergänzt. Dort beschlossen die Staats- und Regierungschefs, die Strategie für nachhaltige Entwicklung, die auf dem Juni-Gipfel 2001 in Göteborg angenommen werden sollte, in den Lissabon-Prozess zu integrieren (siehe die Schlussfolgerungen des Vorsitzes)."

Zur Umsetzung der Lissabon-Strategie wurde ein neues Instrument, die "offene Methode der Koordinierung" (OMK) benannt. Da die Lissabon-Agenda auch Bereiche umfasst, die nicht in den Zuständigkeitsbereich der EU fallen, war ein Rückgriff auf die Gemeinschaftsmethode nicht möglich und von den Mitgliedstaaten auch nicht angestrebt. In Anlehnung an den Leitlinienprozess in der Beschäftigungspolitik (Art. 128 EGV) wurde die OMK als eine Zwischenform supranationaler Rechtsetzung auf der einen und intergouvernementaler Zusammenarbeit auf der anderen Seite konzipiert. Sie umfasst die Festlegung gemeinsamer Leitlinien, quantitativer und qualitativer Indikatoren und Benchmarks, die Umsetzung dieser Leitlinien durch Nationale Aktionspläne sowie eine kontinuierliche Überwachung der Prozesse durch Syntheseberichte der EU-Kommission (siehe Claus Giering und Almut Metz: Versuchslabor der Integration. Chancen und Risiken der offenen Methode der Koordinierung, Reform-Spotlight 2/2004).

Auf der Basis der Beschlüsse von Lissabon hat sich bis heute ein dichtes Geflecht von Zielvereinbarungen, Leitlinienprozessen und Berichtssystemen in nahezu allen Tätigkeitsbereichen der EU entwickelt. In ihrem Bericht für den Europäischen Rat am 4./5. November 2004 stellte eine Hochrangige Sachverständigengruppe unter Vorsitz von Wim Kok jedoch fest, dass die Bilanz von Lissabon bisher enttäuschend ausfalle. Der Bericht nennt als zentrale Gründe eine überfrachtete Agenda, eine mangelhafte Koordinierung, konfligierende Prioritäten sowie fehlende Entschlossenheit der politischen Entscheidungsträger (vgl. Die Herausforderung annehmen. Die Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung. Bericht der Hochrangigen Sachverständigengruppe unter Vorsitz von Wim Kok, November 2004). Die Sachverständigen empfahlen aber eindringlich, an den Zielen von Lissabon als solchen festzuhalten.

Im Zentrum des Frühjahrsgipfels 2005 sollte daher zur "Halbzeit" eine Reform der Lissabon-Agenda und ihrer Methodik stehen. Die EU-Kommission hatte dazu am 2. Februar 2005 ihre Mitteilung an den Frühjahrsgipfel vorgelegt (Zusammenarbeit für Wachstum und Arbeitsplätze – Ein Neubeginn für die Strategie von Lissabon, Mitteilung für die Frühjahrstagung des Europäischen Rates. KOM (2005) 24).

Vor dem Gipfel der Staats- und Regierungschefs fand darüber hinaus am 22. März 2005 der traditionelle dreigliedrige Sozialgipfel statt. Die europäischen Sozialpartner unterstützten in der Sitzung mit Kommissionspräsident Barroso und Ratspräsident Jean-Claude Juncker die Vorschläge der Kommission zur Neubelebung der Lissabon-Agenda.

Die Halbzeitbilanz wurde jedoch in der Berichterstattung zum Gipfel letztlich von drei anderen Themen überlagert: der Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts, der Diskussion um die so genannte "Bolkestein-Richtlinie" zur Liberalisierung des Gemeinsamen Marktes für Dienstleistungen und dem drohenden "Nein" der Franzosen im Referendum zur EU-Verfassung Ende Mai 2005.

B. Zentrale Ergebnisse

I. Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts

Die Staats- und Regierungschefs haben den Bericht des ECOFIN-Rates zur Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts vom 20. März 2005 angenommen und die Kommission beauftragt, unverzüglich Vorschläge für eine Umsetzung der Reformen zu unterbreiten.

II. Neubelebung der Strategie von Lissabon

Die Kommission hatte sich in ihrer Mitteilung an den Frühjahrsgipfel für eine Prioisierung der Lissabon-Ziele ausgesprochen und dazu die Themen Wachstum und Beschäftigung in den Vordergrund gestellt. Im Vorfeld des Gipfels hatte sich daraufhin eine hitzige Debatte um das Verhältnis von wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Dimension entzündet. In Frankreich wurde die "soziale Frage" gar zum Sprengsatz für das anstehende Referendum zur EU-Verfassung, das am 29. Mai 2005 stattfinden wird. Vor dem Hintergrund dieser Auseinandersetzungen sind nun die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates sprachlich verhaltener ausgefallen. Explizit wird in dem Dokument wiederholt auf die drei Pfeiler der Strategie Bezug genommen. Als zentrale Schwerpunkte der Neubelebung der Lissabon-Strategie werden (i) die Förderung von Wissen und Innovation als Triebkräfte eines dauerhaften Wachstums, (ii) die Verbesserung der Attraktivität des europäischen Wirtschaftsraums für Investitionen und Arbeit und (iii) die Steigerung von Wachstum und Beschäftigung im Dienste des sozialen Zusammenhalts genannt.

Um die soziale Komponente der Strategie von Lissabon zu schützen, haben die Staats- und Regierungschefs die beteiligten Institutionen aufgefordert, die Dienstleistungsrichtlinie zu überdenken. Ein wichtiger Bestandteil der Lissabon-Strategie ist damit zwar nicht gänzlich vom Tisch, wird aber grundlegend überarbeitet werden müssen. Kommissionspräsident Barroso kündigte an, nun in einen konstruktiven Dialog mit Europäischem Parlament und Rat einzutreten. Die Kommission strebe zwar grundsätzlich nach einem integrierten Dienstleistungsmarkt, erkenne aber auch an, dass dieser die Rechte der Arbeitnehmer und das europäische Sozialmodell nicht unterlaufen dürfe. Vor allem müsse es bei der Überarbeitung darum gehen, ob und in welcher Form Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, etwa im Bereich der Gesundheit, ausgenommen werden und mit welchen Mechanismen ein Sozialdumping vermieden werden könne.

Schließlich sind die Staats- und Regierungschefs unter dem Stichwort "Governance" zumindest teilweise den Vorschlägen der Kok-Gruppe und der Kommission zur Optimierung des Instrumentariums der Strategie von Lissabon gefolgt. Diese hatten eine stärkere Kohärenz, Konsistenz und Transparenz der OMK-Prozesse als entscheidenden Erfolgsfaktor identifiziert. Die Staats- und Regierungschefs haben eine Straffung der Verfahren in Gestalt eines "Drei-Jahres-Zyklus" beschlossen, der noch 2005 beginnen und im Jahr 2008 neu aufgelegt werden soll:

Ausgangspunkt wird jeweils ein Strategiebericht der Kommission sein, der in den zuständigen Ratsformationen geprüft und auf dem Frühjahrsgipfel des Europäischen Rates erörtert werden soll. Der Europäische Rat wird politische Zielvorgaben für die wirtschaftliche, soziale und ökologische Dimension der Strategie beschließen. Aufbauend auf diesem Beschluss wird der Rat gemäß der Verfahren aus Artikel 99 und Artikel 128 EGV "integrierte Leitlinien" annehmen, die mit den "Grundzügen der Wirtschaftspolitik" und den "Leitlinien für die Beschäftigungspolitik" zwei Komponenten umfassen. Die Grundzüge der Wirtschaftspolitik sollen als übergreifendes wirtschaftspolitisches Koordinierungsinstrument dazu beitragen, die Kohärenz der drei Dimensionen zu gewährleisten. Anknüpfend an die integrierten Leitlinien des Rates sollen die Mitgliedstaaten in einem nächsten Schritt nationale Reformprogramme entwerfen. In diesen Prozess sollen alle relevanten Akteure auf nationaler und regionaler Ebene, soweit im innerstaatlichen Recht vorgesehen auch die Parlamente, einbezogen werden. Zur Verbesserung der innerstaatlichen Koordinierung können die Mitgliedstaaten einen nationalen Lissabon-Koordinator benennen. Die nationalen Reformprogramme werden von einem Gemeinschaftsprogramm der Kommission flankiert.

Vor allem aber müssen die Mitgliedstaaten künftig nur noch einen einzigen Jahresbericht über die Umsetzung der Strategie bei der Kommission vorlegen. Darin müssen die einzelnen Reformbereiche deutlich voneinander abgegrenzt und die Maßnahmen der letzten zwölf Monate aufgelistet werden. Die Kommission wird jährlich über die Umsetzung Bericht erstatten; auf dem Frühjahrsgipfel werden ggf. die integrierten Leitlinien angepasst. Nach Ablauf von drei Jahren werden die integrierten Leitlinien, die nationalen Reformprogramme und das Programm der Gemeinschaft nach dem beschriebenen Verfahren erneuert und ein neuer Drei-Jahres-Zyklus beginnt.

Der erste Zyklus wird folgendermaßen ablaufen: Die Kommission wird im April 2005 integrierte Leitlinien auf der Basis der Schlussfolgerungen des Gipfels vorlegen, im Herbst 2005 sollen die 25 Mitgliedstaaten dann ihre nationalen Reformprogramme entwickeln.

III. Sonstige Themen: Nachhaltige Entwicklung, Klimawandel, Europäischer Pakt für die Jugend

Der Europäische Rat hat beschlossen, auch die Strategie für nachhaltige Entwicklung des Gipfels von Göteborg 2001 neu zu beleben. Über die Verabschiedung einer "Charta der nachhaltigen Entwicklung" konnte allerdings kein Konsens erzielt werden. Auf dem Juni-Gipfel 2005 soll daher lediglich eine "Erklärung über die Leitprinzipien der nachhaltigen Entwicklung" angenommen werden, die als Grundlage für die neue Strategie dienen soll. Angestrebt ist eine "vollständigere und anspruchsvollere Strategie mit Zielvorgaben, Indikatoren und einem wirksamen Beobachtungsverfahren".

Die Mitgliedstaaten haben sich darüber hinaus mit der Problematik des Klimawandels befasst und wollen eine Reduzierung der Treibhausgase von 15 bis 30 Prozent gegenüber den im Kyoto-Protokoll vorgesehenen Ausgangswerten bis 2020 prüfen. Aufgrund des Widerstands von Deutschland und Österreich wurde der Vorschlag der Umweltminister, darüber hinaus bis 2050 eine Reduktion von 60 bis 80 Prozent anzustreben, nicht aufgenommen.

Um den Zusammenhang der Maßnahmen im Rahmen der Strategie von Lissabon mit den Initiativen im Bildungs- und Jugendbereich zu unterstreichen, haben die Staats- und Regierungschefs einen "Europäischen Pakt für die Jugend" verabschiedet. Dieser zielt auf eine Verbesserung von Ausbildung, Beschäftigung und Mobilität junger Menschen in der EU ab und soll auch Maßnahmen zum sozialen Schutz und zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie umfassen.

C. Bewertung

Die EU hatte sich mit der Agenda des Gipfels von Lissabon im Frühjahr 2000 viel vorgenommen. Was zur Jahrtausendwende unter dem Eindruck ökonomischer Aufbruchstimmung mit viel Pathos als Ziel für 2010 formuliert wurde, klingt fünf Jahre später mehr als vermessen, obgleich das Abschneiden der EU-Mitgliedstaaten durchaus differenziert betrachtet werden muss (siehe dazu das Lisbon Scoreboard des CER).

Kritiker verwiesen im Vorfeld des Gipfels immer wieder darauf, dass die Strategie von Lissabon mit ihren acht Haupt- und 120 Nebenzielen nahezu alle Tätigkeitsbereiche der EU umfasse. "Bei der Lissabon-Strategie geht es um alles und damit im Grunde um nichts. Verantwortlich ist jeder und damit im Grunde niemand." So hatten es die Sachverständigen um Wim Kok im November 2004 auf den Punkt gebracht. Ist es den Staats- und Regierungschefs gelungen, hier Abhilfe zu schaffen? Die Bilanz fällt gemischt aus.

Hinsichtlich der Ziele und Maßnahmen bleibt der Eindruck eines Gemischtwarenladens möglicherweise konkurrierender ökonomischer, sozialer und ökologischer Zielsetzungen erhalten. Aufgrund des wachsenden öffentlichen Drucks war die ursprünglich von Kommissionspräsident Barroso und Industriekommissar Günter Verheugen angestrebte Fokussierung auf Wachstum und Beschäftigung nicht durchsetzbar. Doch dies ist weniger ein Versagen der ehrgeizigen Strategie von Lissabon als ein Beleg dafür, dass das Integrationsprojekt tatsächlich weit mehr umfasst als Binnenmarkt und Wettbewerb. Ob die EU mit diesem Anspruch letztlich scheitern wird, oder sich gerade die Verquickung aller drei Pfeiler zum Erfolgsmodell mausern wird, ist allerdings heute noch nicht absehbar. Es ist jedoch zu begrüßen, dass sich die EU nicht frühzeitig von diesem integrierten Ziel verabschiedet hat, denn es gibt bei der Neubelebung der Lissabon-Strategie weitere Erfolg versprechende Anknüpfungspunkte: etwa die Optimierung des Instrumentariums.

In dieser Hinsicht ist die Straffung der Verfahren grundsätzlich zu begrüßen. Die gegenwärtig ca. 300 Berichte pro Mitgliedstaat und Jahr sollen künftig auf einen einzelnen Bericht reduziert werden. Der bürokratische Aufwand für die Kommission und die Mitgliedstaaten könnte auf diese Weise reduziert werden. Andererseits bleiben trotz dieser Neuerung die Anforderungen an die innerstaatliche Koordinierung bestehen, denn die Einzelaspekte müssen trotz abschließender Bündelung auch weiterhin an den verschiedenen Stellen zusammengetragen werden. Es ist daher noch nicht abzusehen, ob sich die "table-filling-exercise" für die Mitgliedstaaten in Zukunft tatsächlich verringern wird. Ein weiteres Manko ist in diesem Zusammenhang, dass es der Entscheidung jedes Mitgliedstaates obliegt, einen nationalen Lissabon-Koordinator einzusetzen, bei dem alle Fäden zusammenlaufen. Dabei würde ein "Mr. Lisbon" sowohl nach innen als auch nach außen – gegenüber den anderen Mitgliedstaaten und den EU-Institutionen – eine wichtige Koordinierungsfunktion erfüllen.

Als besonderes Manko wird sich allerdings erweisen, dass die Staats- und Regierungschefs es erneut geschafft haben, sich den Druck der öffentlichen Meinung vom Leib zu halten: Auch in Zukunft wird es kein offizielles "Lisbon-Scoreboard" mit einer Rangliste der 25 Mitgliedstaaten geben. Die OMK, der es an formalen Sanktionsmechanismen fehlt, könnte damit auch in Zukunft zahnlos bleiben. Denn Reformdruck entsteht – dies hat der PISA-Schock in Deutschland eindrucksvoll beweisen – letztlich erst durch Öffentlichkeit. Anders formuliert: Solange die OMK auch in Zukunft in der harmlosen Terminologie eines transnationalen Lernprozesses daherkommt, ist die Bilanz im Jahr 2010 schon heute absehbar.

Grundsätzlich hat sich mit dem Frühjahrsgipfel 2005 der Eindruck verstärkt, dass die Bedingungen, unter denen sich die Europäische Integration in Zukunft vollziehen wird, härter geworden sind. Der Integrationsreflex von Staaten wie Frankreich und vor allem Deutschland hat sich deutlich abgeschwächt, dies zeigt sowohl der Beschluss zur Modifizierung des Stabilitäts- und Wachstumspakts als auch zur Bolkestein-Richtlinie. Das politische Signal, das vom Brüsseler Frühjahrsgipfel ausgeht, ist damit alles andere als das eines Aufbruchs.

D. Links

Tagung des Europäischen Rates (Brüssel, 22./23. März 2005), Schlussfolgerungen des Vorsitzes

Zusammenarbeit für Wachstum und Arbeitsplätze – Ein Neubeginn für die Strategie von Lissabon. Mitteilung für die Frühjahrstagung des Europäischen Rates. KOM (2005) 24

Die Herausforderung annehmen. Die Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung. Bericht der Hochrangigen Sachverständigengruppe unter Vorsitz von Wim Kok. November 2004

Alasdair Murray / Aurore Wanlin: The Lisbon Scoreboard V. Can Europe Compete? CER 2005


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