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Bilanz des Europäischen Rates am 16./17.06.2005

Analyse und Bewertung von Sarah Seeger und Almut Metz

28.07.2005 · Bertelsmann Forschungsgruppe Politik


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Am 16. und 17. Juni 2005 tagte der Europäische Rat zum Ende der luxemburgischen Präsidentschaft in Brüssel. Zwei Themen drängten alle weiteren Tagesordnungspunkte an den Rand: der negative Ausgang der Verfassungsreferenden in Frankreich und in den Niederlanden und die Verhandlungen zur Finanziellen Vorausschau 2007-2013. Jean-Claude Juncker, der amtierende Ratspräsident, hatte noch kurz vor Beginn des Gipfels einen Kompromissvorschlag zur Haushaltsplanung vorgelegt. Damit hätte angesichts der Krise, in der sich die Union seit dem „Non“ und „Nee“ der Franzosen und Niederländer befand, ein Zeichen für die Handlungsfähigkeit und den Zusammenhalt der erweiterten Union gesetzt werden sollen. Der Gipfel wurde jedoch ohne ein Ergebnis im Finanzstreit beendet, auch wenn es im Vorfeld so ausgesehen hatte, als beflügele der Handlungsdruck nach den Referenden eine frühe Einigung zur Finanziellen Vorausschau.

Auf der Tagesordnung des Gipfels standen folgende Schwerpunkte:

  1. Ratifikationsprozess der Verfassung
  2. Finanzielle Vorausschau
  3. Erweiterungspolitik
  4. Wirtschaft, Soziales und Umwelt (Lissabonner Strategie, nachhaltige Entwicklung)
  5. Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Haager Programm, Terrorismus)
  6. Außenbeziehungen
  7. Sonstiges

1. Ratifikationsprozess der Verfassung

Angesichts der gescheiterten Verfassungsreferenden in Frankreich und den Niederlanden bemühten sich die europäischen Staates- und Regierungschefs auf dem Gipfel in Brüssel um Schadensbegrenzung. Dazu nahmen sie eine Erklärung an, in der sie bekräftigten, dass die „jüngsten Entwicklungen“ die Gültigkeit des Ratifikationsprozesses ebenso wenig wie den Inhalt der Verfassung an sich in Frage stellten. Damit wurde der Möglichkeit, den Verfassungsvertrag – wie etwa im Zuge der französischen Referendumsdebatte gefordert – nachzuverhandeln, eine deutliche Absage erteilt. Die Staats- und Regierungschefs einigten sich darauf, dass der vorgesehene Zeitplan der Ratifizierung in den Mitgliedstaaten geändert werden könne, sofern dies die Umstände erforderten. Der Ratifizierungsprozess, der ursprünglich im November 2006 abgeschlossen werden sollte, wurde damit verlängert. Daraufhin haben sieben Staaten den Ratifikationsprozess ausgesetzt: Großbritannien, Portugal, Tschechien, Irland, Dänemark, Schweden und Polen. In Zypern (parlamentarische Ratifizierung am 30.06.2005), Malta (parlamentarische Ratifizierung am 06.07.2005) und Luxemburg (erfolgreiches Referendum am 10.07.2005) wurde hingegen am Zeitplan der Ratifizierung festgehalten (zum aktuellen Stand der Ratifizierung siehe www.eu-ratifikation.de). Erst 2006 wird die EU wieder zusammenkommen, um die Situation in den Mitgliedstaaten zu bewerten und Handlungsempfehlungen zu erarbeiten. In der Zwischenzeit soll „Plan D“ von Kommissionspräsident Barroso greifen. „D“ steht für Diskussion und Dialog:  Die europäischen Institutionen sollen zusammen mit den Regierungen der Mitgliedstaaten den Bürgern Europa und die Verfassung näher bringen. In einem gesamteuropäischen öffentlichen Raum soll die Zivilgesellschaft in den Kommunikationsprozess über Werte, Ziele und Grenzen der EU integriert werden, um der Union die fehlende Akzeptanz und Legitimation „von unten“ zu verleihen.

2. Finanzielle Vorausschau

Angesichts der objektiven und symbolischen Bedeutung, die dieser Tagesordnungspunkt für die künftige Handlungsfähigkeit und den Zusammenhalt der Union barg, wirkt der kurze Absatz, den die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates dem erbitterten Ringen um einen Kompromiss zum Budget der Union widmeten, beinahe hilflos. Der Europäische Rat bedauere lediglich, „dass es nicht möglich war, in diesem Stadium eine allgemeine Einigung über die Finanzielle Vorausschau zu erzielen.“ Die nötige Klarheit über die der Union zur Verfügung stehenden Mittel müsse nun vom nächsten Vorsitz geschaffen werden, heißt es weiter. Prekär ist, dass gerade die britische Regierung, die am 1. Juli 2005 die EU-Präsidentschaft für ein halbes Jahr übernommen hat, maßgeblich am Scheitern der Gespräche Anteil hatte. Tony Blair hatte ein Entgegenkommen im „Britenrabatt“ von einer grundlegenden Reform der Finanzierung insbesondere der Agrarpolitik abhängig gemacht. Mit dieser Maximalforderung war in Brüssel keine Einigung zu erzielen, vor allem Frankreich verteidigte die Agrarfinanzierung. Auch die Niederlande – mit dem gescheiterten Referendum im Rücken – und Schweden als Vertreter der Nettozahler rückten nicht von ihrem Anspruch auf eine Reduktion ihrer Beiträge ab, obwohl sich zuvor Bundeskanzler Schröder, nach der verlorenen Wahl in NRW ohnehin innenpolitisch angeschlagen, als größter Nettozahler in dieser Frage bereits kompromissbereit gezeigt hatte. Selbst das erstaunliche Angebot der neuen Mitgliedstaaten, zugunsten einer Einigung auf einen Teil ihrer finanziellen Forderungen zu verzichten, entlockte Blair, Balkenende und Persson nicht den nötigen politischen Willen zu einem erfolgreichen Abschluss der Gespräche auf der Grundlage der luxemburgischen Kompromissvorschläge. Ein letztes Angebot des erfahrenen Verhandlungsführeres Juncker an Großbritannien, den Rabatt nicht zu reduzieren, sondern lediglich auf dem derzeitigen Niveau einzufrieren, beantwortete der britische Premier mit der Aufforderung an den Europäischen Rat, die Verhandlungen gänzlich neu aufzunehmen – und besiegelte damit das vorläufige Scheitern der Finanz-Gespräche.

3. Erweiterungspolitik

Angesichts der Polarisierung, die das sensible Thema Erweiterung während der französischen und niederländischen Referenden hervorgerufen hatte, überrascht die allgemein und knapp gehaltene Aufforderung, dass die bisherigen Beschlüsse zur Erweiterungsstrategie der EU  „vollständig umgesetzt werden müssen“, nicht. Im Dezember 2004 hatten sich die Staats- und Regierungschefs auf die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit der Türkei am 3. Oktober 2005 geeinigt, die allerdings völlig „ergebnisoffen“ geführt werden sollen. Auch die Frage nach dem künftigen Status Kroatiens wird nicht  explizit thematisiert.

Der britischen Präsidentschaft, die einem Beitritt der Türkei sehr positiv gegenübersteht, obliegt nun die schwierige Aufgabe, die Verhandlungen zu beginnen: In zahlreichen Mitgliedstaaten, darunter Deutschland und Frankreich, ist der Türkei-Beitritt ein äußerst kontroverses Thema nicht nur unter den politischen Entscheidungsträgern, sondern auch in der Bevölkerung.

Die Unterzeichnung der Beitrittsverträge für Bulgarien und Rumänien wird in den Schlussfolgerungen begrüßt. Seit 25. April 2005 nehmen die beiden Staaten als Beobachter an den Beratungen des Europäischen Rates, des Rates und seiner Vorbereitungsgremien teil.

4. Wirtschaft, Soziales und Umwelt

Nach der Reform des Governance-Zyklus der Lissabonner Strategie  auf dem Frühjahrsgipfel 2005 billigte der Europäische Rat die ersten „Integrierten Leitlinien für Wachstum und Beschäftigung.“ Die Rahmenvorgaben zu Wachstum und Beschäftigung umfassen 24 Punkte und zielen auf eine kohärente Ausgestaltung von Mikroökonomie, Makroökonomie und Beschäftigung unter Berücksichtigung der drei Dimensionen der Lissabonner Strategie. Nun ist es an den Mitgliedstaaten, bis zum Herbst diese Leitlinien „in ehrgeizige nationale Reformprogramme umgesetzt werden, die den Bedürfnissen und spezifischen Gegebenheiten der Mitgliedstaaten entsprechen.“ Darüber hinaus haben die Mitgliedstaaten eine Erklärung über die Leitprinzipien der nachhaltigen Entwicklung angenommen.

5. Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Der Europäische Rat lobt in seinen Schlussfolgerungen die Ausarbeitung eines Aktionsplanes zur Umsetzung des Haager Programms zur Stärkung des europäischen Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, das auf dem Gipfel am 4./5. November 2004 in der Nachfolge der Tampere-Agenda angenommen worden war. Insbesondere soll die operative Zusammenarbeit der einzelnen Beteiligten im Bereich der inneren Sicherheit verbessert werden.

Darüber hinaus thematisiert der Europäische Rat die Terrorismusbekämpfung und begrüßt die Fortschritte, die in diesem Bereich bereits erzielt worden sind. Vor allem bezüglich des Austauschs polizeilicher und justizieller Information habe es erhebliche Verbesserungen gegeben, heißt es. In den Schlussfolgerungen werden die Mitgliedstaaten dazu aufgerufen, die Zusammenarbeit in der Terrorismusbekämpfung weiter voranzutreiben. Dazu gehören die Ausarbeitung einer Strategie zum Problem der Radikalisierung und Rekrutierung von Terroristen, das Ergreifen von Folgemaßnahmen im Anschluss an die Empfehlungen auf der Grundlage der gegenseitigen Begutachtung der nationalen Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung, das Erstellen eines Aktionsplans zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung, der Ausbau der Katastrophenschutzfähigkeit im Falle eines biologischen Terroranschlags, die Intensivierung des politischen Dialogs mit Drittländern, die Ausarbeitung von Hilfsprogrammen für einige Drittländer zur Stärkung ihrer Vorkehrungen gegen die Terrorismusgefahr und das Ergreifen von Maßnahmen im Bereich der Zollzusammenarbeit. Auf seiner Tagung im Dezember 2005 soll der Europäische Rat die erzielten Fortschritte bewerten.

6. Außenbeziehungen

Im Kontext der Vorbereitung des Gipfeltreffens der Vereinten Nationen im September 2005 einigten sich die europäischen Staats- und Regierungschefs darauf, die öffentliche Entwicklungshilfe bis 2015 auf 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens aufzustocken, für die neuen Mitgliedstaaten soll eine Quote von 0,33 Prozent gelten. Gleichzeitig sollen Qualität und Effizienz der Entwicklungshilfe deutlich verbessert werden. Die Schlussfolgerungen halten zudem fest, dass die Entwicklung Afrikas für die EU Priorität ist und die Hälfte des vereinbarten Anstiegs der finanziellen Mittel dem afrikanischen Kontinent zukommen soll. Dies kann als ein Ausblick auf die britische Präsidentschaft gesehen werden, die in der Afrikapolitik neue Akzente setzen will.

Bezüglich der institutionellen Reform der Vereinten Nationen wird lediglich erwähnt, dass diese notwendig sei, „damit das System repräsentativer, transparenter und effizienter wird.“

Die EU bekräftigt ihr Bekenntnis zur Agenda von Thessaloniki und wiederholt, dass „die Zukunft des westlichen Balkans in der Europäischen Union liegt.“ Ohne Kroatien explizit zu erwähnen, wird festgehalten, dass die Zusammenarbeit aller Länder der Region mit dem Internationalen Strafgerichtshof für die Annäherung an die EU unerlässlich ist. Der Europäische Rat nahm zudem eine Erklärung zum Kosovo an.

Der Europäische Rat begrüßt die Annahme des Operationsplans der integrierten Rechtsstaatlichkeitsmission für den Irak, EUJUST LEX. Diese soll die irakische Führung im Strafjustizwesen stärken. In diesem Zusammenhang wird nochmals betont, dass die Regierung des Irak beim Wiederaufbau des Landes die führende Rolle spiele und die Vereinten Nationen beratend und unterstützend wirken sollten.

Die Partnerschaft der EU mit Russland soll durch die Schaffung von vier gemeinsamen Räumen – gemeinsamer Wirtschaftsraum; gemeinsamer Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts; Raum der Zusammenarbeit im Bereich äußere Sicherheit; Raum der Forschung und Bildung – weiter vorangetrieben werden. Gleichzeitig fordert der Europäische Rat Russland auf, ebenso wie mit Estland auch mit Lettland ein Grenzabkommen zu unterzeichnen.

Die Schlussfolgerungen loben die Fortschritte im Bereich der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP). So werde das Ziel, die volle Einsatzfähigkeit der europäischen Gefechtsverbände bis 2007/2008 zu erreichen, von den Mitgliedstaaten erfolgreich verfolgt. Auch die Arbeiten zur Entwicklung der europäischen zivilen Fähigkeiten sind nach Meinung des Europäischen Rates erfolgreich vorangebracht worden. Gleichzeitig hat die zivil-militärische Zelle der EU ihre Arbeit aufgenommen und soll bis spätestens 2006 ein Operationszentrum bilden. Die Schlussfolgerungen halten zudem fest, dass mit der erfolgreichen Umsetzung des Ausbildungskonzepts der EU bezüglich der ESVP die Vorraussetzungen für die Einrichtungen eines Sicherheits- und Verteidigungskollegs geschaffen worden sind.

Weitere Themen der Schlussfolgerungen sind die Europäische Nachbarschaftspolitik, die Strategische Partnerschaft mit dem Mittelmeerraum sowie dem Nahen und Mittleren Osten, der Barcelona-Prozess, der Irak, der Iran, der Friedensprozess im Nahen Osten, die Transatlantischen Beziehungen und die Beziehungen zu Asien, den AKP-Staaten, Afrika und Lateinamerika.

7. Sonstiges

Der Europäische Rat bekräftigt seine Verantwortung im Kampf gegen HIV/AIDS und anderen übertragbaren Krankheiten und hält fest, dass der Rat das Europäische Aktionsprogramm zur Bekämpfung von HIV/AIDS, Malaria und Tuberkulose gebilligt hat. Ferner nimmt der Europäische Rat Kenntnis des Berichts der Initiative „Umweltdiplomatie.“

Bewertung und Ausblick

Das Treffen der Staats- und Regierungschefs  wurde von zwei Themen dominiert: dem Verfassungsprozess und der Finanziellen Vorausschau 2007-2013. Während sich Ratspräsident Juncker angesichts der negativen Ausgänge der Referenden zuversichtlich und entschlossen zeigte, die Ratifikation nach einer „Denkpause“ und tief greifenden Debatten mit den Bürgern in den Mitgliedstaaten erfolgreich abschließen zu können, konnte er nach den gescheiterten Finanzverhandlungen seine Enttäuschung über die desolate Lage der EU kaum verbergen. Nur zu gerne hätte er den Abschluss der Finanzverhandlungen als Erfolg seiner Präsidentschaft verbucht. Was in der nervösen Aufgeregtheit der europapolitischen Lage jedoch nahezu ausgeblendet wurde war die Tatsache, dass vor einigen Monaten noch niemand ernsthaft mit einem derartig frühen Abschluss der Finanzverhandlungen gerechnet hatte. Vorratsbeschlüsse kennt die EU nicht, und Verhandlungen werden bis zum letztmöglichen Zeitpunkt geführt. Insofern hat Juncker den Druck, der von den gescheiterten Referenden ausging, vielleicht auch ein wenig überschätzt. Nun ist die britische Präsidentschaft am Zug, die ihrerseits ursprünglich eine „ruhige“ Präsidentschaft angestrebt hatte. Premier Blair steht mit seiner Agenda – Wirtschaftsreformen und die Nähe zum Bürger – nun im Rampenlicht, und seine Regierung muss diese neue Prominenz nahezu unvorbereitet inhaltlich ausfüllen.

Was den Ratifizierungsprozess der Verfassung angeht, so bleibt abzuwarten, wie die Mitgliedstaaten und vor allem die Kommission den ausgerufenen „Plan D“ in den kommenden Monaten mit Inhalten füllen werden. Der Europäische Rat hat in dieser Frage kein konkretes Aufbruchssignal ausgesendet, obwohl ein solches als Symbol für den Willen zu gemeinsamem europäischen Handeln für die Bürger Europas angesichts der Unsicherheit und Ängste über die Zukunft der EU große Wirkung hätte erzielen können. In einer Erklärung zu den Referenden in Frankreich und den Niederlanden hielt die Präsidentschaft lediglich fest, die kommenden Monate sollten als „Zeit der Reflexion (...) für eine ausführliche Diskussion genutzt werden, an der die Bürger, die Zivilgesellschaft, die Sozialpartner, die nationalen Parlamente sowie die politischen Parteien teilnehmen werden.“ Einen konkreten Maßnahmenkatalog schlug der Europäische Rat im Gegensatz zur Kommission allerdings nicht vor.

Ob die Krise tatsächlich als Chance für den Dialog genutzt wird, ist derzeit höchst fraglich. Und das Schicksal des Verfassungsvertrags in seiner gegenwärtigen Form scheint besiegelt: Er wird wohl als eine weitere Blaupause ins Regal der Integrationsgeschichte gestellt.

Links

Europäischer Rat (Brüssel), 16./17. Juni 2005, Schlussfolgerungen des Vorsitzes

Erklärung der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten der Europäischen Union zur Ratifizierung des Vertrags über eine Verfassung für Europa

Rede der Vizepräsidentin der Europäischen Kommission, Margot Wallström, zum Plan D.

Stand des Ratifizierungsprozesses und Debatten zum Verfassungsvertrag in den Mitgliedstaaten


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