Fortschrittsberichte: "Kritik der EU wird angenommen"

Brusis: Die Fortschrittsberichte sind Sachstandsberichte, die die Europäische Kommission für den Europäischen Rat erstellt und veröffentlicht. Sie geben einen Überblick über die Fortschritte, die ein Land, das sich um einen EU-Beitritt bewirbt, in seiner Beitrittsvorbereitung gemacht hat. Normalerweise erscheinen sie einmal jährlich - bei Bulgarien und Rumänien jetzt aber ausnahmsweise schon zum zweiten Mal in diesem Jahr, weil bei den beiden Ländern die Entscheidung über einen eventuellen Aufschub ihrer EU-Mitgliedschaft ansteht. Generell sind die Fortschrittsberichte der Kommission ein zentrales Dokument für die von den politischen Gremien zu treffende Entscheidung, ob ein Land Mitglied der EU wird oder nicht.

DW-WORLD: Bis es so weit ist, müssen die Kandidaten aber eine bestimmte Entwicklung dokumentieren. Um Fortschritte in welchen Bereichen geht es in den Berichten genau?

Brusis: Die Themenschwerpunkte spiegeln die EU-Beitrittskriterien wider, die der Europäische Rat 1993 in den "Kopenhagener Kriterien" festgelegt hat. Das sind zum einen politische Voraussetzungen: die institutionelle Stabilität der Demokratie und die Achtung der Menschen- und Minderheitenrechte. Zum anderen geht es um wirtschaftliche Kriterien, also die Funktions- und Wettbewerbsfähigkeit der Marktwirtschaft. Drittes Thema ist die Übernahme aller Rechtsakte der EU, genannt "acquis communautaire" - wie zum Beispiel die des Binnenmarktrechts.

DW-WORLD: Wie sieht ein fertiger Fortschrittsbericht aus?

Brusis: Er umfasst rund 150 Seiten und etwa 30 Kapitel - zum Beispiel zu den Entwicklungen im Bereich Energie, Statistik, Umwelt, Landwirtschaft oder Justiz und Inneres.

DW-WORLD: Wann beginnt die Kommission Fortschrittsberichte zu schreiben?

Brusis: Sobald ein Land einen Beitrittsantrag gestellt hat. Der EU-Vertrag sieht zunächst vor, dass die Kommission eine Stellungnahme zum Beitrittsantrag abgibt, die so genannte "Avis". Auf Basis dieser Stellungnahme entscheiden der Europäische Rat und das Parlament über die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen. Die Fortschrittsberichte dokumentieren dann die Entwicklung des Bewerberlandes bis zur Unterzeichnung des Beitrittsvertrags. - Im Fall von Bulgarien und Rumänien ist das anders gelaufen: Hier sind die Beitrittsverträge bereits unterzeichnet, dennoch werden weiter Fortschrittsberichte geschrieben. Das liegt an einem Passus in den Beitrittsverträgen, dass sich die Mitgliedschaft von Bulgarien und Rumänien um ein Jahr verschieben kann, falls die Kommission feststellt, dass sie die Anforderungen der EU noch nicht erfüllen.

DW-WORLD: Woher kommen die Daten und Informationen, die in den einzelnen Kapiteln aufgeführt werden?

Brusis: Die Berichte stützen sich auf eine sehr breite Materialbasis. Die Beamten in der Kommission lesen alles, was sie auf ihren Schreibtisch bekommen: Im politischen Teil sind das etwa so genannte "Monitoring"- Berichte des Europarates, aber auch Einschätzungen von Nichtregierungsorganisationen wie "amnesty international" oder der "Helsinki-Komitees für Menschenrechte, Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa". Allgemeine Wirtschaftsinformationen zur Bankenreformen oder Infos zu wichtigen Gesetzesprojekten kommen meistens aus dem Bewerberland selbst. Die EU-Kommission hat Delegationen in den einzelnen Beitrittsländern, die damit beschäftigt sind, Informationen zu sammeln und an die Kommission weiterzuleiten. Dabei sind natürlich alle wichtigen politischen Institutionen des jeweiligen Landes involviert.

DW-WORLD: Zeigt die Kommission in ihren Berichten nur Defizite auf oder gibt sie den Bewerberländern auch konkrete Handlungsanweisungen?

Brusis: Viele konkrete Hinweise finden sich schon im eigentlichen Forschungsbericht. Ein weiteres Dokument, das mit dem Bericht zusammen veröffentlicht wird, sind die "Beitrittspartnerschaften". Das sind keine echten Partnerschaften, sondern unilaterale Beschlüsse des Europäischen Rates. Darin werden kurz-, mittel- und langfristige Prioritäten festgelegt, die das Bewerberland umsetzen muss. Sie spiegeln die Ergebnisse des Forschungsberichts wider und zeigen dem Land, was zu tun ist. Daraufhin wird vom Beitrittsland erwartet, dass es mit einem nationalen Programm darlegt, was es tun will, um diese Prioritäten zu erfüllen. Ob das gelingt, dokumentiert die Kommission in ihrem nächsten Fortschrittsbericht.

DW-WORLD: Wie können konkrete Empfehlungen der Kommission aussehen?

Brusis: Die Kommission kann ein Land auffordern, einen Aktionsplan zur Korruptionsbekämpfung vorzulegen. Oder sie kann einen Staat dazu drängen, dafür zu sorgen, dass es keine politische Beeinflussung bei der Rekrutierung von Beamten gibt. Im Fall von Bulgarien und Rumänien hat die Kommission schon vor Jahren "red flags", also rote Fahnen gesetzt - und damit zum Ausdruck gebracht, dass sie in den Bewerberländern schwerwiegende Mängel festgestellt hat, etwa bei der Umsetzung von Justizreformen oder Korruptionsbekämpfung.

DW-WORLD: Wie läuft der Erstellungsprozess der Fortschrittsberichte in der Kommission ab?

Brusis: Zuständig dafür ist die "Generaldirektion Erweiterung". Dort gibt es Kommissionsbeamte, die jeweils für einzelne Länder zuständig sind. Hinzu kommen dann sektorale Zuständigkeiten, zum Beispiel zu Justiz und Innerem oder Landwirtschaft. In diesen einzelnen Dossiers werden die Informationen zusammengetragen und schließlich zu einem Bericht zusammengefasst. Die Entscheidung darüber, was letztlich in dem Bericht steht und in welcher Schärfe die Beurteilungen formuliert werden, liegt beim Generaldirektor, dem leitenden Beamten. Der wiederum konsultiert dann den finnischen Erweiterungskommissar Olli Rehn, der den Bericht mit seinen Kommissionskollegen abspricht und veröffentlicht.

DW-WORLD: Die wirtschaftliche Entwicklung eines Landes ist anhand von Zahlen leicht zu belegen. Aber wie sieht es bei politischen und gesellschaftlichen Entwicklungen aus: Inwieweit kann ein Fortschrittsbericht schwarz auf weiß darlegen, wie es zum Beispiel um die Wahrung der Menschenrechte in einem Land bestellt ist?

Brusis: Im politisch-gesellschaftlichen Bereich ist die Beurteilung tatsächlich schwieriger und umstrittener, eben weil es etwa für die Messung des Ausmaßes von bestehenden Menschenrechtsverletzungen keine Zahlen gibt wie im Wirtschaftssystem das Bruttosozialprodukt oder die Inflationsrate. Was aber in den Forschungsbericht einfließt, sind zum Beispiel Gerichtsverfahren, die mit Menschenrechtsverletzungen in Zusammenhang stehen. Bei der Beurteilung der politischen Lage kommen auch die unabhängigen Nichtregierungsorganisationen zum Einsatz. Und nicht zuletzt finden im jeweiligen Land auch Dialoge statt: Es gibt überall eine kritische Öffentlichkeit und Medien, die Menschenrechtsverletzungen thematisieren. All das schlägt sich in den Fortschrittsberichten nieder. Man kann also davon ausgehen, dass die Validität der Berichte auch bei politischen Themen sehr groß ist.

DW-WORLD: Wie kommt es in den Bewerberländern an, wenn ihnen ein Fortschrittsbericht mangelnde Fortschritte attestiert? Gibt es Beschwerden wegen zu negativer Beurteilungen?

Brusis: Seitdem es die Fortschrittsberichte gibt - also seit der Aufnahme der Verhandlungen mit den Ländern der Osterweiterung in den 90er-Jahren -, haben die Echos der Regierungen gezeigt, dass die Kritik der EU-Kommission meist angenommen wird. Man darf sich da keinen klaren, simplen Gegensatz von Kommission und Bewerberland vorstellen: Es ist nicht so, dass auf der einen Seite die Kommission einen kritischen Blick von außen in ein Land wirft, während sich auf der anderen Seite die Regierung und innerstaatliche Akteure dagegen verteidigen müssten. Im Gegenteil: Reformer innerhalb eines Staates haben auch ein Interesse daran, von außen Belege dafür zu bekommen, wo Mängel sind - um mit dieser Handhabe gegen Interessengruppen innerhalb eines Regierungsapparates vorzugehen zu können. Und auch die Regierungen ihrerseits wollen, dass die Kommission erfährt, was getan wird, um die EU-Kriterien umzusetzen. Generell werden es selbst Kritiker der Kommission schwierig haben, in den Berichten Schwachstellen in Form von Polemik oder unfaire Beurteilungen zu finden, denn die Beurteilungen sind durch Fakteninformationen gut belegt.