Und jetzt?

Nun also doch – was bis zum Schluss weder die Regierung in Dublin noch die Entscheidungsträger in Brüssel oder in zahlreichen anderen Hauptstädten der EU-Mitgliedstaaten für möglich halten wollten, ist eingetreten. Die irische Bevölkerung hat sich in einem Referendum gegen den Vertrag von Lissabon ausgesprochen. Das geplante Inkrafttreten des Vertrags zu Beginn des Jahres 2009 ist nun mehr als ungewiss, da dafür eine erfolgreiche Ratifikation in allen 27 EU-Mitgliedstaaten nötig ist.

Das Ergebnis ist deutlich: 53,4 Prozent der Wähler stimmten gegen das Vertragswerk, 46,6 Prozent votierten dafür. Den Analysen zufolge waren es vor allem die Bürger in ländlichen Gebieten und in den städtischen Arbeitervierteln, die sich gegen die Reform der bestehenden EU-Verträge aussprachen. Die Wahlbeteiligung lag bei 53,1 Prozent und war damit deutlich höher als beim ersten irischen Referendum zum Vertrag von Nizza im Jahr 2001 (34,8 Prozent), das ebenfalls negativ ausging. Damals konnte erst in einem zweiten Anlauf die nötige Mehrheit erzielt werden.

Bereits in den letzten Wochen vor dem Referendumstermin deutete vieles auf ein Nein hin. Zeigten Umfragen im Herbst 2007 noch eine stabile und deutliche Unterstützung für den Vertrag von Lissabon, schmolz der Vorsprung des Befürworter-Lagers zunehmend dahin. Die Dynamik, mit der die Ablehnung wuchs, gab letztlich wohl für die vielen noch unentschlossenen Wähler den Ausschlag, ihr Kreuz bei dem Kästchen mit "No" zu machen.

Die Kampagne der Befürworter – einiges versucht, wenig gehört

Brisant ist, dass sich die ablehnende Haltung der Bevölkerung auf politischer Ebene kaum widergespiegelt hatte. Alle im irischen Parlament vertretenen Parteien außer der Sinn Féin stellten sich hinter den Vertrag von Lissabon. Sogar die Grünen, traditionellerweise eher europaskeptisch, einigten sich darauf, den Vertrag nicht zu blockieren. In ihrer Kampagne für das Vertragswerk verwies die Koalition der Befürworter unter Premier Brian Cowen darauf, dass die erfolgreiche Ratifikation für die Zukunft der wirtschaftlichen und politischen Entwicklung in Irland von entscheidender Bedeutung sei. Gegen Ende der Kampagne wurde zunehmend auch auf die Verantwortung verwiesen, die die Iren mit ihrem Votum gegenüber den restlichen knapp 500 Millionen EU-Bürgern hätten.

Die Regierung konnte auf eine breite zivilgesellschaftliche Unterstützung bauen: Meinungsführer aus Wirtschaft, Medien und Gesellschaft befürworteten den Vertrag von Lissabon, zuletzt stellten sich sogar der mächtige Bauernverband sowie die katholische Kirche hinter das Vertragswerk. Auch von europäischer Seite wurde das Befürworterlager unterstützt. So reisten zahlreiche ausländische Politiker, u.a. Kanzlerin Angela Merkel, auf die grüne Insel, um für den Vertrag zu werben. Die Europäische Kommission richtete ihr Arbeitsprogramm nach dem Referendum aus und hielt unpopuläre Initiativen zurück. Die Konsultationen zur Überprüfung des EU-Haushalts wurden auf die Zeit nach der Volksbefragung verlängert. Die bereits laufenden Vorbereitungen für den Vertrag von Lissabon, bei denen es um heikle Personal- und Machtfragen geht, wurden lautlos hinter die Kulissen verlegt.

Auch verfahrenstechnische Vorkehrungen sollten das Risiko einer Ablehnung minimieren, der Referendumstermin wurde bewusst auf den 12. Juni 2008 gelegt. Zum einen war der Vertrag von Lissabon zu diesem Zeitpunkt bereits in zahlreichen Mitgliedstaaten ratifiziert worden. Ein Tag vor dem irischen Referendum ratifizierten gleich drei nationale Parlamente – in Finnland, Estland und Griechenland – das Vertragswerk. Zudem sollte das irische Votum noch vor der französischen Präsidentschaft stattfinden, um zu verhindern, dass die Vorhaben von Präsident Nicolas Sarkozy gerade im Bereich der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik aufgrund der Neutralität Irlands negative Auswirkungen auf die Anstimmung haben könnten. Nicht zuletzt sollte der Termin einen Zeitpuffer bis zum geplanten Inkrafttreten des Vertrags bieten, auf den im Falle einer Ablehnung zurückgegriffen werden könnte – dieser wird nun konstruktiv genutzt werden müssen.

Gründe für das Scheitern: Einflussreiche Opposition, taktische Fehler

Das Bündnis der Vertragsbefürworter hatte dennoch von Anfang an mit einer (finanz)starken Opposition zu kämpfen. Speerspitze des Nein-Lagers war die zivilgesellschaftliche Vereinigung Libertas, die von dem Unternehmer Declan Ganley angeführt wurde. Ganley fokussierte seine Kampagne darauf, dass Irland mit dem Vertrag von Lissabon seine niedrigen Unternehmenssteuern, einer der zentralen Gründe für die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit des "keltischen Tigers", erhöhen müsse.

Problematisch für die Befürworter des Vertrags von Lissabon erwies sich darüber hinaus die Tatsache, dass Dinge in den Vertrag interpretiert wurden, die entweder nur mittelbar oder gar nichts mit dem Text selbst zu tun hatten. So befürchteten Teile der Bevölkerung etwa, dass künftig die Fischerei in Irland stark beeinträchtigt würde. Zudem, so wurde behauptet, werde das Abtreibungsverbot gelockert. Trotz der generell befürwortenden Haltung des Bauernverbandes verknüpften zahlreiche Landwirte das Schicksal des Vertrags von Lissabon mit einem Veto der irischen Regierung gegen die Aufhebung von Einführzöllen im Rahmen der WTO-Verhandlungen.

Grundsätzlich ist es für Reformgegner ein Leichtes, Vertragspassagen herauszugreifen und deren Defizite aufzuzeigen. EU-Verträge sind das Ergebnis von Verhandlungen zwischen 27 Mitgliedstaaten, die wiederum zahlreiche nationale Interessen und Akteure zu berücksichtigen haben. Um zu einer Einigung zu gelangen, sind Verhandlungspakete, Kompromisse und Seitenzahlungen nötig, die ein "ideales" Ergebnis verhindern. Der Vertrag von Lissabon konnte nur nach intensiven Verhandlungsrunden unterzeichnet werden. Er basiert auf den Bestimmungen des Verfassungsvertrags, der seinerseits ebenfalls das Ergebnis langer Auseinandersetzungen war. Diese Verhandlungen haben deutlich gemacht, dass das gesamte Paket möglicherweise das Äußerste ist, was unter den gegebenen Umständen erreichbar ist. Die Komplexität, die unweigerlich aus solchen Handlungsbeschränkungen resultiert, kann jedoch nur schwer vermittelt werden – zumal es tatsächlich einige Bestimmungen gibt, die nicht das widerspiegeln, was für die Verwirklichung von Demokratie und Effizienz nötig wäre, auch wenn sie im Vergleich Status Quo deutliche Fortschritte bedeuten.

Als wenig förderlich dürfte sich eine Äußerungen des französischen Außenministers Bernard Kouchner erwiesen haben. Kouchner hatte den Iren im Falle eines negativen Votums gedroht, aus der Union geworfen zu werden. Der Druck, der durch diese und Bemerkungen anderer Politiker auf die irische Bevölkerung ausgeübt werden sollte, wirkte allerdings eher kontraproduktiv. Die Iren wollten sich keine Entscheidung vorschreiben lassen, schon gar nicht aus dem Ausland – zumal Frankreich selbst kein europäischer Musterschüler ist und 2005 mit dem Nein der Bevölkerung den Verfassungsvertrag zu Fall gebracht hatte.

Nachträgliche Sanktionierung statt Präferenzartikulierung

Neben diesen kontextualen Gründen hat sich jedoch auch beim irischen Referendum eine weitaus tiefer liegende, strukturelle Problematik gezeigt: die Kluft zwischen den verantwortlichen Politikern, die den Vertrag von Lissabon ausnahmslos stützten, und der Skepsis und teils unverhohlenen Ablehnung in der Bevölkerung. Ähnliche Tendenzen zeigten sich bereits bei den Verfassungsreferenden in Frankreich und den Niederlanden 2005, auch künftig könnte sich diese Asymmetrie als ein handlungsbeschränkender Faktor erwiesen. Beinahe zwei Drittel der Unionsbürger haben das Gefühl, dass ihre Stimme in der EU nicht zählt. Die Wahlen zum Europäischen Parlament, bei denen die Wahlbeteiligung in den vergangenen Jahren kontinuierlich sank und bei den Wahlen im Jahr 2004 EU-weit nur bei 45,6 Prozent lag, werden von den Bürgern offensichtlich als nur mäßig geeignet erachtet, um politische Präferenzen zu artikulieren. Dass dennoch Bedarf an Partizipation und Mitsprache besteht, zeigt die hohe Wahlbeteiligung bei den Referenden sowohl in Frankreich, den Niederlanden als auch jetzt in Irland. Europapolitische Präferenzen werden somit nicht nur über Wahlen als dem traditionellen Instrument der Präferenzartikulierung kanalisiert, sondern entladen sich auch in einer nachträglichen Sanktionierung bei Referenden. Dabei geht es nicht nur um den Referendumsgegenstand an sich, sondern um eine generelle Absage an eine als elitär empfundene Politik der Europäischen Union. Bemerkenswert ist, dass sich dieses Phänomen nicht etwa in den als europaskeptisch geltenden Ländern wie Großbritannien oder Tschechien offenbart hat, sondern in traditionell europafreundlichen Ländern. Hier stellt sich der EU eine fundamentale Herausforderung, ohne deren Bewältigung weitere Integrationsschritte nur schwer zu realisieren sein dürften.

Optionen nach dem Nein

Doch was kann die Europäische Union kurz- und mittelfristig unternehmen, um die Reformkrise zu überwinden? Wie können die dringend benötigten Reformen des Vertrags von Lissabon umgesetzt werden? Es liegen verschiedene Optionen auf dem Tisch, die aufgrund ihrer Implikationen unterschiedlich wahrscheinlich sind. Primäre Aufgabe ist es, eine Schockstarre unbedingt zu vermeiden und den Ratifikationsprozess trotz des irischen Referendums fortzuführen. Dies ist vor allem von der Haltung Großbritanniens und Tschechiens abhängig – setzt einer dieser beiden Länder den Ratifikationsprozess aus, weil der innenpolitische Druck zu groß wird, sinken die Chancen auf eine Reform der EU-Verträge gegen Null. Die Tatsache, dass alle EU-Mitgliedstaaten ihre Bereitschaft zur Fortsetzung des Reformprozesses signalisiert haben, gibt allerdings Anlass zur Hoffnung.

Haben schließlich alle Staaten außer Irland den Vertag von Lissabon ratifiziert, wäre Dublin unter Zugzwang, nach einer konstruktiven Lösung suchen. Dann könnte das bereits 2001 angewendete Vorgehen wiederholt werden, und die Iren müssten ein zweites Mal abstimmen. Premierminister Cowen hat sich allerdings bereits vor dem Referendum gegen eine zweite Volksbefragung ausgesprochen. Damit gilt es als unwahrscheinlich, dass der gleiche Text unverändert vorgelegt wird, zumal die Wahlbeteiligung nicht unerheblich war, sodass das Votum als aussagekräftig gelten kann. Denkbar wäre, dem Vertrag von Lissabon eine Erklärung anzufügen, die auf die im Referendum zum Ausdruck gekommenen Befürchtungen zur Neutralität Irlands, zur Abtreibungsfrage oder zu den Unternehmenssteuern eingeht. Der französische Europastaatssekretär Jean-Pierre Jouyet hat bereits mit dem Gedanken gespielt, Dublin einen "juristischen Sonderstatus" zuzubilligen, etwa in Form von "Opt out"-Regelungen. Auch eine andere Version ist vorstellbar: Zur Abstimmung könnte nicht der Vertragstext gestellt werden, sondern die grundsätzliche Frage nach der Mitgliedschaft in der Europäischen Union.

Sollte es tatsächlich zu einem Stopp des Ratifikationsprozesses und damit zum Ende des Vertrags von Lissabon kommen, wäre dies sowohl mit Blick auf die Effizienz als auch auf den Demokratiegehalt europäischen Regierens äußerst problematisch. Dennoch – ein Ende der Integration wäre dies nicht. Die EU würde weiter nach den Regeln des Vertrags von Nizza funktionieren. Denkbar wäre in einer solchen Situation, einzelne Teile des Vertrags von Lissabon in die Praxis zu überführen, etwa in Form von interinstitutionellen Abkommen oder Änderungen an den Geschäftsordnungen der Institutionen. Ähnlich wurde bereits mit einzelnen Bestimmungen des Verfassungsertrags verfahren, wie etwa hinsichtlich der Öffnung der Ratssitzungen oder der Einführung der Team-Präsidentschaft. Problematisch bei dieser Option ist allerdings, dass dies zum einen ohne eine einheitliche Vertragsreform lediglich Stückwerk und damit unübersichtlich bliebe. Zum anderen können Regelungen wie etwa die doppelte Mehrheit nicht ohne eine reguläre Vertragsrevision umgesetzt werden – dafür sind jedoch wiederum Ratifikationsprozesse in allen Mitgliedstaaten nötig. Zudem könnte sich die EU damit den Vorwurf einhandeln, den Vertrag von Lissabon durch die Hintertür einzuführen und damit das Votum der Iren zu missachten.

Eine grundlegende Neuverhandlung der Vertragsreform scheint aufgrund des enormen Kraftaufwandes, der zur Ausarbeitung des Vertrags von Lissabon nötig war – angefangen von der Erklärung von Nizza zur Zukunft der Union im Jahr 2000 über die Erklärung von Laeken, den Verfassungskonvent, die Unterzeichnung des Verfassungsvertrags, dessen Scheitern, die Reflexionsphase bis hin zur Einigung auf den Vertrag von Lissabon im Dezember 2007 – und vor dem Hintergrund der teils fundamental divergierenden Interessen der 27 EU-Mitgliedstaaten äußerst unwahrscheinlich.

Die politisch brisanteste Option sieht einen Austritt Irlands aus der EU vor, sodass für die übrigen 26 Mitgliedstaaten ab Anfang 2009 der Vertrag von Lissabon gelten würde und die EU auf dieser Grundlage weiter voranschreiten könnte. Dies ist jedoch aus zweierlei Hinsicht kaum durchführbar: Zum einen setzt ein Austritt eines Landes dessen Zustimmung voraus. Aufgrund der Tatsache jedoch, dass die Iren keineswegs europaskeptisch sind und zudem das Land sehr stark von der EU profitiert, ist dies so gut wie ausgeschlossen. Zudem würde der Rauswurf dem Ansehen der EU enorm schaden: Stellt sie sich gegen ein demokratisch getroffenes Urteil der Bürger, wie es das Votum der Iren schließlich ist, stünde sie selbst massiv in der Kritik, es mit der Stärkung der Demokratie nicht zu ernst zu nehmen, zumal die negativen Voten der Franzosen und Niederländer auch keinen Ausschluss zur Folge hatte.

Unabhängig von der Wahl der zur Verfügung stehenden Optionen dürften die Instrumente der differenzierten Integration künftig an Bedeutung gewinnen. Die Schwierigkeiten bei der Ausarbeitung des Vertrags von Lissabon sowie während dessen Ratifikation zeigen, dass die Mitgliedstaaten der EU nicht mehr alle zum selben Zeitpunkt in allen Politikfeldern mit derselben Intensität vorangehen möchten oder können. Das Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten sollte dabei nicht als Bedrohung der europäischen Integration angesehen werden, sondern als Chance, Projekte umzusetzen, die sowohl den beteiligten Staaten als auch den Bürgern einen Mehrwert bieten können.

Welcher Weg letztlich eingeschlagen wird, hängt jedoch nicht nur davon ab, welche Variante machbar ist, sondern welche Staaten sich für welche Lösung aussprechen und dafür einstehen. Nötig sind jetzt vor allem politische Initiativen und die verbindliche Verpflichtung auf ein konstruktives Vorgehen. Deutschland und Frankreich wollen eine gemeinsame Reaktion auf das irische Votum ausarbeiten, der amtierende Ratsvorsitzende Janez Jansa hat für das Treffen des Europäischen Rates am 19./20. Juni 2008 ebenfalls Impulse angekündigt. Werden keine tragfähigen Auswegsoptionen aufgezeigt, droht die EU ähnlich wie im Jahr 2005 wieder in eine Phase der Orientierungslosigkeit zu stürzen. Der Versuch, die EU grundlegend zu reformieren, dürfte damit endgültig gescheitert sein.

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Das Centrum für angewandte Politikforschung (C·A·P) hat den Reformprozess der Europäischen Union kontinuierlich begleitet. Ergebnis dieser Arbeit ist der von C·A·P-Direktor Prof. Dr. Werner Weidenfeld herausgegebene Band "Lissabon in der Analyse – Der Reformvertrag der Europäischen Union", der den Reformprozess und dessen Ergebnis analysiert. Das Buch erscheint Anfang Juli in der Reihe "Münchner Beiträge zur Europäischen Einigung" im Nomos-Verlag.