EU-Asienpolitik: Ein Grund zu feiern?

In diesem Herbst haben die europäisch-asiatischen Beziehungen eine herausragende Position auf der außenpolitischen Agenda der Europäischen Union eingenommen und werden von Treffen auf höchster politischer Ebene gekennzeichnet. Am 9. September 2006 fand der neunte EU-China-Gipfel statt und an den darauffolgenden zwei Tagen (10./11. September 2006) konnten die Staats- und Regierungschefs der im Rahmen des Asia Europe Meeting (ASEM) zusammentreffenden Länder in Helsinki bei ihrem sechsten Gipfeltreffen das zehnjährige Bestehen dieses europäisch-asiatischen Dialogforums feiern. Etwas abgesetzt kommt es am 13. Oktober 2006 zum siebten Gipfeltreffen EU-Indien. Doch haben die Europäer Grund zum Feiern, wenn es um die Asienpolitik der EU geht?

In den vergangenen zwei Jahrzehnten ist nicht nur Asien für die Europäische Union zu einer festen Bezugsgröße in den internationalen Beziehungen geworden, auch für die Staaten Asiens hat die EU kontinuierlich an Bedeutung gewonnen. Der Anteil der 13 asiatischen ASEM-Staaten an den Importen und Exporten der EU belief sich 2005 auf 22,1 Prozent. Die Importe in die EU nahmen um 11,5 Prozent gegenüber jenen im Jahr zuvor zu. Bei den Exporten der EU in diese Staaten kam es 2005 nur zu einem Zuwachs von 5,4 Prozent gegenüber 2004 und entsprechend stieg das Handelsbilanzdefizit der Europäer 2005 wertmäßig auf 173,8 Milliarden Euro an. Sicherlich lässt sich je nach Standpunkt darüber streiten, ob das europäische Handelsbilanzdefizit (noch) unproblematisch und für die Verbraucher in Europa gar förderlich ist. Fest steht, dass die Verflechtung der europäisch-asiatischen Handelsbeziehungen stetig zunimmt und deshalb ist es ein vorangiges Interesse der EU, diese Beziehungen so konfliktfrei wie möglich zu gestalten.

Damit einhergehend wird aus sicherheitspolitischer Perspektive Vertrauensbildung zwischen beiden Regionen, angesichts gemeinsam zu bewältigender Herausforderungen wie Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus oder der Krisenprävention, zu einem Grundelement der Beziehungen. Und so hat sich seit dem ersten asienpolitischen Strategiepapier der Europäischen Kommission von 1994 bis heute ein vielschichtiges Beziehungsgeflecht gebildet, dass mehr als nur die Ökonomie umfasst. Das Thema des jüngsten ASEM-Gipfels "10 Years of ASEM: Global Challenges – Joint Responses" deutet die Notwendigkeit der Zusammenarbeit an. Doch bei aller Feierlaune sollten einige zentrale  Schwachstellen europäischer Asienpolitik nicht übersehen werden:

1. Die Grenzen von ASEM: Der ASEM-Prozess hatte nach einer Phase der Stagnation, in der auch seine Sinnhaftigkeit hinterfragt worden war, in den vergangenen Jahren zur unauffälligen Routine zurückgefunden. Doch auch weiterhin fehlt dieser Dialogstruktur die Verbindlichkeit für die beteiligten Akteure. Ob diese künftig erreicht werden kann, bleibt nicht zuletzt angesichts der hohen Zahl von Teilnehmern und der damit einhergehenden Heterogenität der Interessen mehr als fraglich. Bereits heute treffen in diesem Rahmen 25 EU-Mitgliedstaaten, die Europäische Kommission, die zehn südostasiatischen ASEAN-Staaten sowie China, Japan und Südkorea zusammen. Durch die nun beschlossene Aufnahme neuer Mitglieder wird sich diese Problematik noch verstärken. Beim nächsten ASEM-Gipfel 2008 werden als neue Mitglieder auf europäischer Seite Bulgarien und Rumänien und auf asiatischer Seite Indien, Pakistan, die Mongolei und das ASEAN Sekretariat vertreten sein, d.h. es werden insgesamt 45 unterschiedliche und von Partikularinteressen geleitete Akteuere zusammentreffen.
2. Unausgewogener Bilateralismus: Die Grenzen von ASEM können die Aufwertung der bilateralen Beziehungen der EU zu einzelnen Staaten der Region zur Folge haben. Bereits heute kann ein bewußter Bilateralismus in der europäischen Asienpolitik erkannt werden. China, Japan und Indien nehmen hierbei eine herausgehobene Stellung ein und in der Europäischen Sicherheitsstrategie werden sie als strategische Partner der EU bezeichnet. Inwiefern diese Beziehungen einem strategischen Konzept folgen ist nur schwer zu erschließen. Eindeutig wird die Asienpolitik der EU von den europäisch-chinesischen Beziehungen dominiert. Dies zeigt sich zunächst im Bereich der Handelsbeziehungen. Trotz des steigenden Interesses europäischer Staaten am Ausbau der europäisch-indischen Beziehungen, lag Indien 2005 „nur“ an zehnter Stelle der wichtigsten Handelspartner der EU, während China seine Position als zweitwichtigster Handelspartner der Union (nach den USA) weiter stärkte und auch den Abstand zu dem einst wichtigsten asiatischen Handelspartner Japan, der an fünfter Stelle liegt, weiter ausbauen konnte. Und aus sicherheitspoltischer Perspektive spielt China nicht nur hinsichtlich der regionalen Problembereiche (insbesondere Nordkorea, Taiwan) eine Schlüsselrolle. Im Gegensatz zu Indien und Japan hat China als ständiges Mitglied im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen ein wesentlich höheres Gewicht als Akteur in den internationalen Beziehungen. Die europäische Hinwendung zu China ist aus den genannten Gründen zwar erklärbar, doch entsteht dadurch ein unausgewogener Bilateralismus, was unter anderem auch schon von den ASEAN-Staaten kritisiert worden war.
3. Die Glaubwürdigkeitsfalle: Die Außenpolitik der EU orientiert sich an den Prinzipien der Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Doch befindet sich die EU bei der konkreten Umsetzung dieser Prinzipien in einer Glaubwürdigkeitsfalle. Während gegenüber dem für europäische Interessen wenig interessanten Birma/Myanmar seit Jahren mit einer konsequenten Sanktionspolitik wegen der dortigen Menschenrechtslage begegnet wird, zeigt sich gegenüber China ein deutlich zurückhaltender Ansatz der Europäer. Grundsätzlich muss sich die EU die Frage gefallen lassen, ob Sanktionspolitik Wirkung zeigen kann. Im Fall von Myanmar kann dies nicht erkannt werden und es ist deshalb nicht verwunderlich, dass Sinn und Nutzen von Sanktionspolitik auf den Prüfstand kommen. Wenn die EU weiterhin einerseits eine von Werten geleitete Außenpolitik verkündet und andererseits mit unterschiedlichen Maßstäben ihre Beziehungen zu einzelnen dritten Staaten unterhält, dann sind Zweifel an der Glaubwürdigkeit einer solchen Politik verständlich.
4. Das Konkurrenzverhalten europäischer Staaten: Es ist hinlänglich bekannt, dass die Außen- und Sicherheitspolitik der EU nicht als „gemeinsam“, im Sinne von Kohärenz der Politikbereiche und des Verhaltens der Mitgliedstaaten, bezeichnet werden kann. Die Staaten der EU stehen beim Zugang zu den Märkten asiatischer Staaten zueinander in einem Konkurrenzverhältnis. Dadurch schwächen sie nicht nur die Arbeit der Organe auf supranationaler Ebene, insbesondere der Europäischen Kommission, die wichtige Grundlagen für die Entwicklung einer kohärenten Asienpolitik erstellen können. Darüber hinaus machen sie es den asiatischen Staaten einfach, dieses Konkurrenzverhalten auszunutzen. Am Beispiel der chinesischen Politik gegenüber den EU-Mitgliedstaaten lässt sich lehrbuchhaft aufzeigen, wie ein rationaler Akteur (China) in den internationalen Beziehungen seine Interessen maximieren kann, wenn andere Akteure (die Mitgliedstaaten der EU) durch Interessengegensätze geschwächt sind.

Vor dem Hintergrund dieser Schwachstellen besteht Handlungsbedarf für die Europäer. Große  Symbolik, wie in Form der genannten Gipfeltreffen, ist wichtig, aber entscheidend wird es sein, ob es den Europäern gelingt, die bilateralen Beziehungen zu einzelnen asiatischen Staaten miteinander derart abzustimmen, dass Ausgewogenheit herrscht. Außerdem bedarf es eines Bekenntnisses der EU dazu, dass auch Europäer in ihrer Außenpolitik sehr wohl Interessenpolitik betreiben. Die EU und ihre Mitgliedstaaten haben erkannt, wie sehr ihre eigene Entwicklung und Sicherheit in engem Zusammenhang zur Entwicklung Asiens stehen. Doch der Erfolg europäischer Asienpolitik wird entscheidend davon abhängen, ob die innereuropäischen Interessengegensätze überwunden werden können und durch eine Bündelung der Partikularinteressen eine starke und kohärente europäische Politik entsteht.