Zehn Thesen zur EU-Erweiterung

Mit dem Beitritt von zehn neuen Mitgliedstaaten zum 1. Mai 2004 wird Europas Teilung überwunden und die Europäische Union in eine gesamteuropäische Perspektive gerückt. Die Erweiterung bestimmt das Format der europäischen politischen Arena neu und erschließt das Potenzial eines vereinigten Europas. Gleichzeitig ist jedoch ungewiss, ob diese große EU der 25 und bald mehr Mitgliedstaaten nach innen und außen erfolgreich operieren kann.

Die neuen und alten Mitgliedstaaten tragen die entscheidende Verantwortung dafür, dass die EU-25+ den Herausforderungen der Zukunft gerecht wird. Um das Potenzial der Erweiterung ausschöpfen zu können, müssen die Chancen und Risiken, die sich aus der Erweiterung ergeben, frühzeitig erkannt werden. Wie geht es weiter mit Europa und welche Entwicklungstendenzen zeichnen sich bereits heute ab?

1. Auch wenn es den EU-Regierungen im zweiten Anlauf gelingt, einen Verfassungsvertrag auszuhandeln, wird die Regierbarkeit in der erweiterten Union zum Problem. Der Beitritt von zehn neuen Mitgliedstaaten bedeutet das Ende einer Regierungspraxis, die von den Institutionen und Politikstilen eines Europas der sechs Gründungsstaaten geprägt war. Im Kreise von 25 Mitgliedstaaten stellt sich das Dilemma von Blockade und Majorisierung dringlicher als je zuvor: Trifft man Entscheidungen wie bisher weitgehend nach dem Konsensprinzip, dann wird die sprunghaft gewachsene Diversität der Interessenlagen die europäischen Institutionen lähmen. Die EU wird nur noch zu einer Politik des kleinsten gemeinsamen Nenners fähig sein, die gegenüber internationalen Herausforderungen - z.B. Globalisierung, Terrorismus, Klimawandel - versagt. Wird dagegen das Mehrheitsprinzip auch gegen wichtige nationale Interessen durchgesetzt, dann gefährdet dies die innerstaatliche Akzeptanz der Union. Schwindende Integrationsbereitschaft im eigenen Land kann Regierungen zu einer konfrontativen Interessenvertretung veranlassen, die den bereits erreichten europäischen Konsens in Frage stellt.

2. Das Dilemma von Blockade und Majorisierung kann vermieden werden, indem die Mitgliedstaaten auf der Grundlage gemeinsamer Interessen in einzelnen Gruppen kooperieren. Eine solche differenzierte Integration sollte nicht auf die Bildung eines geschlossenen Kerneuropas abzielen. Vielmehr stellt Differenzierung ein Instrument zur Überwindung des Regierbarkeitsdilemmas in einer erweiterten Union dar. Ob in der Wirtschafts- und Währungspolitik, in der Außen- und Sicherheitspolitik oder der Innen- und Justizpolitik - auf all diesen Feldern werden von der Europäischen Union staatsähnliche Leistungen erwartet, die 25 und mehr Mitgliedstaaten nicht alle zum gleichen Zeitpunkt und mit gleicher Intensität erbringen können. Eine differenzierte Integration wird den unterschiedlichen Kapazitäten und Erwartungen in den Mitgliedstaaten gerecht. Sie ermöglicht es einzelnen Staatengruppen, sich mit unterschiedlichen Geschwindigkeiten fortzubewegen, ohne das Ziel einer Politischen Union aus den Augen zu verlieren.

3. Die neuen Mitgliedstaaten müssen so intensiv wie möglich in die Politikdebatten auf europäischer Ebene einbezogen werden. Die Alternativlosigkeit und die weitgehende Außensteuerung des Beitrittsprozesses verengten die demokratische Willensbildung und Entscheidungsfindung in den Beitrittsländern. Sie förderten euroskeptische Grundhaltungen, Parteien und populistische Kräfte. Es liegt jetzt im ureigenen Interesse der alten EU-Mitgliedstaaten, dass die Integrationsbereitschaft in den neuen Unionsstaaten erhalten bleibt und sich keine Mehrheit für eine Europapolitik à la Thatcher oder Haider herausbildet. Deshalb sollten die politischen Vertreter der EU-15 Solidarität mit den neuen Mitgliedern demonstrieren, sie ernst nehmen, ihnen die aktive Mitgestaltung der EU-Politik ermöglichen und jegliche doppelte Standards vermeiden. Das Stigma eines Europas zweiter Klasse, das im Erweiterungsprozess entstanden war, darf sich nicht verfestigen.

4. In dem Maße, wie die neuen Mitgliedstaaten die Außen- und Sicherheitspolitik einer erweiterten Union aktiv mitgestalten, werden sie ihre außenpolitischen Prioritäten stärker an einer gemeinsam definierten, genuin europäischen Interessenlage orientieren. Die Abstimmungs- und Lernprozesse innerhalb der großen Union werden die heute sichtbaren Bruchstellen zwischen transatlantischen und karolingischen Sicherheitsphilosophien abschleifen und überlagern. Infolge der Erweiterung wird die Europäische Union den USA auch künftig eine herausragende Rolle für die Sicherheitsstrukturen und -garantien Europas einräumen. Gleichzeitig wird das große Europa die klassische Dimension seiner Sicherheit zunehmend mit eigenen Möglichkeiten abdecken und im transatlantischen Verhältnis als Partner auf gleicher Augenhöhe am wertvollsten sein.
5. Die mit der Erweiterung einhergehende Zunahme der Interessenheterogenität und Entscheidungskomplexität erfordert an höheres Maß an politischer Steuerung in Europa. Um die erweiterte EU zu einem zielbewußten, kohärenten Akteur zu machen, bedarf es aktiver und sichtbarer politischer Führung, die über die traditionellen Führungsimpulse des deutsch-französischen Tandems hinausgeht. Staaten wie Großbritannien, Italien, Polen und Spanien sollten eingebunden werden, um die deutsch-französische Kooperation zu ergänzen und gegebenenfalls auszubalancieren. Im Hinblick auf die Perspektiven der neuen osteuropäischen Mitgliedstaaten hat die Beteiligung Polens zentrale strategische Bedeutung. Dabei geht es nicht um die Bildung eines exklusiven Direktoriums, sondern vielmehr darum, Initiativen im kleinen Kreis zu entwickeln und in das EU-System einzuspeisen. Über die konkrete Umsetzung wird im Gesamtrahmen der Union und damit im Kreise aller Mitgliedstaaten entschieden. Die Bildung von Führungskoalitionen ist insofern kein neues Phänomen, sondern Grundvoraussetzung für die Fortentwicklung der EU.

6. Durch die Erweiterung verdoppelt sich das Wohlstandsgefälle innerhalb der Europäischen Union und konfiguriert sich die Interessensbasis für wirtschafts- und verteilungsrelevante Politiken neu. In einer EU-25+ werden die wirtschaftlichen Interessen der Mitgliedstaaten stärker divergieren als je zuvor. Die direkt nach dem gescheiterten Brüsseler Verfassungsgipfel gestartete Initiative der sechs Nettozahler-Staaten zur Begrenzung des EU-Haushalts signalisierte nicht nur ein unausgesprochenes Junktim zwischen den Verfassungs- und Finanzverhandlungen. Vielmehr verdeutlichte die Initiative auch, dass die Nettozahler ihren finanziellen Interessen inzwischen ähnliches politisches Gewicht beimessen wie der Wahrung ihrer institutionellen Machtpositionen. Entsprechend gering erscheint der Spielraum für Kompromisse in den anstehenden Verhandlungen über die Agenda 2007. Zusätzlich belastet werden diese Verhandlungen durch zwei falsche Weichenstellungen: die Vorabfixierung des EU-Agrarhaushaltes ohne Beteiligung der neuen Mitgliedstaaten und die Ausweitung der Direktzahlungen an Landwirte in den neuen Mitgliedstaaten. Beide Festlegungen sollten überprüft werden, denn sie binden Haushaltsmittel, die die Union sinnvoller zur Unterstützung des Konvergenzprozesses einsetzen könnte.

7. Das hohe Ausbildungsniveau, die niedrigen Steuersätze für Unternehmen, die Flexibilität an den Arbeitsmärkten sowie das für ausländische Investoren attraktive Lohnniveau sind positive Grundvoraussetzungen für ein nachhaltiges Wachstum in Mittel- und Osteuropa. Die individuellen Wachstumsperspektiven hängen dabei von der Fähigkeit der neuen Mitgliedstaaten ab, ihre nationalen Potenziale auszuschöpfen, und wird nicht durch die Höhe der Transferzahlungen aus Brüssel bestimmt. Die gegensätzlichen Erfahrungen in Irland und Griechenland sind ein eindrucksvoller Beleg dafür, wie unterschiedlich erfolgreich nationale Entwicklungspfade nach einem EU-Beitritt sein können. Eine positive Wirtschaftsentwicklung der neuen EU-Mitglieder wird nicht nur Mittel- und Osteuropa, sondern Gesamteuropa zugute kommen. Dabei wird das Ausmaß der erweiterungsbedingten Wachstumseffekte vor allem von der inneren Reformfähigkeit der alten Mitgliedstaaten bestimmt werden.

8. Die EU ist nicht auf 25 Mitgliedstaaten begrenzt, sondern bereits auf ein größeres Europa ausgerichtet, dessen Konturen immer deutlicher sichtbar werden. Bulgarien und Rumänien, mit denen seit 2000 Beitrittsverhandlungen geführt werden, wollen der EU bereits 2007 beitreten. Ende 2004 muss darüber entschieden werden, ob und wann konkrete Beitrittsverhandlungen mit der Türkei aufgenommen werden. Für die Staaten des westlichen Balkans ist durch den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess eine Integration in die EU bereits angelegt. Kroatien und Mazedonien haben bereits Beitrittsanträge gestellt. Eine Europäische Union der 30 und mehr Mitgliedstaaten ist also längst vorgezeichnet. Das Raumbild des integrierten Europa wird dennoch auf lange nicht abschließend zu bestimmen sein, denn neben der Ukraine hegt auch Moldawien starke Beitrittsambitionen, denen sich Weißrussland nach einem Systemwechsel anschließen könnte.

9. Mit der Gewährung des Kandidatenstatus im Dezember 1999 haben alle EU-Mitgliedstaaten ihr politisches "Ja" zu einem Beitritt der Türkei ausgesprochen. Soll die Glaubwürdigkeit der Union nicht diskreditiert werden, kann es demnach nicht darum gehen ob, sondern vielmehr wann und unter welchen Bedingungen die Türkei der EU beitreten wird. Das in der Debatte vorgebrachte Argument, wonach eine Mitgliedschaft der Türkei aufgrund ihrer Zugehörigkeit zum islamischen Kulturkreis auszuschließen ist, erscheint nicht schlüssig. In einem aufgeklärten und dem Pluralismus verpflichteten Europa kann die Entscheidung über den Beitritt eines Landes nicht auf der Grundlage eines wie auch immer perzipierten "Kulturkriteriums" getroffen werden. Die Entscheidung über einen Beitritt der Türkei muss sich an den politischen und wirtschaftlichen Kriterien von Kopenhagen sowie an der Frage nach der Handlungsfähigkeit des großen Europa orientieren. Unter Berücksichtigung der Lage in der Türkei und der Tatsache, dass sich der rechtliche Besitzstand der EU kontinuierlich weiterentwickelt, werden die Beitrittsverhandlungen viele Jahre in Anspruch nehmen. Mit einem Beitritt der Türkei ist daher auch im günstigsten Fall frühestens im Jahre 2015 zu rechnen. Diese Zeit muss die EU konstruktiv nutzen, um den Herausforderungen eines Türkei-Beitritts gerecht zu werden.

10. Bereits aus heutiger Sicht erscheint es notwendig, die Verfassung gegen Ende dieses Jahrzehnts zu reformieren. Der Verfassungsvertrag besteht weiterhin aus einer Liste von unterschiedlich detaillierten Einzelkompetenzen der EU, die nicht der neu eingeführten Systematik der Kompetenzzuordnung entspricht. In der Außen- und Sicherheitspolitik wurde das Einstimmigkeitsprinzip weitgehend beibehalten und im Ministerrat wurden die Legislativ- und Exekutivbefugnisse nicht eindeutig voneinander getrennt. Darüber hinaus ist die Regierungskonferenz dabei, sinnvolle Reformansätze des Konvents (z.B. die Verkleinerung der Kommission) wieder zurückzunehmen. Die sich daraus ergebenden Reibungspunkte für die Regierungspraxis in einer erweiterten EU werden mittelfristig eine erneute Reformrunde zur "Vollendung der Verfassung" erfordern.