Bilanz des Europäischen Rates

Gruppenfoto der Staats- und Regierungschefs in Port Karras.

I. Tagesordnung und Kernergebnisse

Der Abschlussgipfel der griechischen Ratspräsidentschaft fand auf der Halbinsel Chalkidiki im gut abgeschirmten Porto Karras in der Nähe von Thessaloniki statt. Auf der Tagesordnung standen vier Schwerpunkte:

• Verfassung: Der Gipfel stand vor allem im Zeichen des vom Konvent vorgelegten Verfassungsentwurfs. Im Vorfeld hatten einige prominente Mitglieder des Europäischen Rates den Entwurf bereits öffentlich gelobt (Schröder, Chirac) andere diesen hingegen harsch kritisiert (Juncker, de Palacio).

• Migration / Grenzsicherung: Nach Tampere 1999 und Sevilla 2002 stand die Flüchtlingsproblematik erneut im Mittelpunkt. Der britische Premier Blair setzte die Idee der Einrichtung außereuropäischer Transitabwicklungszentren ("protection zones") auf die Tagesordnung. Briten und Italiener (unter dem Eindruck jüngster Schiffskatastrophen und einer harten innenpolitischen Debatte) drängten auf eine Änderung der Asylpolitik.

• Außen- und Sicherheitspolitik: Diskutiert werden sollten der erste Entwurf des Solana-Berichts über eine Europäische Sicherheitsstrategie sowie die Situation in Nahost, im Irak, im Iran und in Nordkorea.

• Westbalkan: Auf dem anschließenden EU-Balkan-Gipfel am 21. Juni sollte mit Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kroatien, Mazedonien sowie Serbien und Montenegro über einen möglichen EU-Beitritt (erstmals auf dem EU-Gipfel von Feira im Juni 2000 in Aussicht gestellt) gesprochen werden.

Die wichtigsten Ergebnisse des Gipfels im Überblick:

• Prinzipieller Rückhalt für den Konventsentwurf als "gute Ausgangsbasis" für die Regierungskonferenz, obwohl erste Mitgliedstaaten bereits erhebliche Einwände vorbringen;

• Erhöhung der Ausgaben für die Grenzsicherung um 140 Millionen Euro;

• Zustimmung zur Europäischen Sicherheitsstrategie: EU will Verantwortung für weltweite Sicherheit übernehmen / Gewalt wird als letztes Mittel akzeptiert;

• Nominierung von Jean-Claude Trichet als neuer EZB-Präsidenten;

• Konkretisierung der Beitrittsperspektive für die Balkanstaaten, die jedoch an Vorbedingungen geknüpft wird.

II. Verfassung

Die Staats- und Regierungschefs begrüßten den Konventsentwurf in ihrer Abschlusserklärung als "gute Ausgangsbasis für die bald beginnende Regierungskonferenz". Einige Mitgliedstaaten meldeten aber bereits deutliche Vorbehalte gegen einzelne Bestandteile des Verfassungsentwurfs an.

• Polen wendet sich unter anderem gegen Europa als "Alternative zur Nato", gegen den fehlenden Gottesbezug und gegen die Neudefinition der qualifizierten Mehrheit - "Aus Kopenhagen konnten wir die Lehre ziehen, dass es sich lohnt, hart zu verhandeln, und das werden wir in der Regierungskonferenz tun", gibt Premierminister Miller die Linie vor;

• Spanien ist ebenfalls gegen die Neudefinition der qualifizierten Mehrheit, gegen die Ausweitung der Mehrheitsbeschlüsse und gegen den fehlenden Gottesbezug;

• Österreich hat sich gegen das geplante Amt des EU-Präsidenten und die Verkleinerung der Kommission ausgesprochen;

• Irland, Portugal und Schweden haben auf noch zu behebende Mängel verwiesen, die vor allem institutionelle Fragen betreffen.

Auch Großbritannien hat schon mal mit Blick auf die Regierungskonferenz vorgebaut, indem Blair erklärte, dass es nicht "auf sein unabhängiges und souveränes Recht zu verzichten, sein Steuerpolitik, seine Außenpolitik, seine Verteidigungspolitik und seine eigenen Grenzen zu bestimmen". Belgien, Deutschland, Frankreich und die Türkei hingegen präsentierten sich weit gehend uneingeschränkt als Befürworter der vorgelegten Verfassung, vor allem auch im institutionellen Bereich.

Ab 15. Oktober 2003 soll nun eine Regierungskonferenz unter dem Vorsitz der italienischen Ratspräsidentschaft auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs sowie der Außenminister über den Verfassungsentwurf beraten. Italien wünscht sich den Abschluss der Regierungskonferenz bis zum Dezember 2003 ("von Rom bis Rom"). "Kurz, knackig, intensiv und ergebnisorientiert", wie sich Außenminister Fischer ausdrückt. Unterzeichnet werden soll die neue Verfassung dann so rasch wie möglich nach Beitritt am 1. Mai 2004 und noch vor den Wahlen zum Europäischen Parlament im Juni 2004.

Trotz der Einwände mancher Mitgliedstaaten kann hoffentlich eine rasche Einigung auf der bestehenden Grundlage erzielt werden. Die folgende Regierungskonferenz sollte den Verfassungsentwurf nicht noch einmal grundlegend überarbeiten, auch wenn dies bedeutet, dass dringend notwendige Verbesserungen wie die Einführung von qualifizierten Mehrheitsentscheidungen in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik oder die Optimierung der Ratsstrukturen nicht realisiert werden Entscheidend wird sein, wie sich die jeweilige Mehrheit gegenüber den spezifischen Änderungswünschen aus Spanien, Polen, Österreich und anderen Staaten durchsetzen kann. Auch Konventspräsident Giscard d'Estaing warnte vor Neuverhandlungen: "Ich glaube nicht, dass Sie weiter vorankommen".

III. Migration / Grenzsicherung

Einmal mehr betont der Europäische Rat in seiner Abschlusserklärung den "dringenden Bedarf für eine strukturiertere Politik der EU" im Bereich der Innen- und Justizpolitik. Beschlossen wurde folgendes:

• die Weiterentwicklung einer gemeinsamen Politik zu illegaler Immigration, externen Grenzen, der Rückkehr illegaler Immigranten und der Kooperation mit Drittstaaten;

• die Erhöhung der Ausgaben zum Schutz der Außengrenzen gegen illegale Einwanderung um zusätzliche 140 Millionen Euro für die Jahre 2004 bis 2006;

• die Entwicklung einer einheitlichen Visapolitik im Rahmen des bereits im Aufbau befindlichen Visa Information System (VIS);

• die Einführung fälschungssicherer biometrischer Daten (etwa Fingerabdrücke) auf den Pässen der Unionsbürger (dies vor dem Hintergrund der neuen US-Einreisebestimmungen, die vom Oktober 2004 an eine visa-freie Einreise nur noch Bürgern mit "biometrischen Pässen" ermöglichen);

• eine verstärkte Kooperation mit Drittstaaten, bei der die Probleme mit Flüchtlingen stärker zum Thema gemacht werden sollen (in den nächsten Jahren will die Union 250 Mio. Euro für diese Zusammenarbeit und die Rückführung von Flüchtlingen aufwenden);

• die Einführung eines jährlichen Berichts der Kommission zu Migration und Integration in Europa.

Neben diesen konkreten Beschlüssen enthält die Abschlusserklärung des Europäischen Rates eine Reihe von Absichtserklärungen. So bestätigten die Staats- und Regierungschefs ihre Verpflichtung zu einer gemeinsamen Asylpolitik und ermahnten den Ministerrat, bis Ende 2003 die immer noch ausstehenden grundlegenden Rechtsakte (etwa zu den Minimalstandards für die Qualifikation als Flüchtling) zu verabschieden. Außerdem strebt die EU erstmals gemeinsame Instrumente zur Steuerung der legalen Immigration an.

Trotz der getroffenen Entscheidungen wurde erneut deutlich, dass die Asyl- und Migrationspolitik weiterhin stark von nationalen Befindlichkeiten dominiert. Dies betrifft vor allem auch die Bereiche der illegalen und legalen Immigration. Hier fand die britische Idee der außereuropäischen Transitabwicklungszentren keine Mehrheit. Die Einrichtung von Asyllagern außerhalb Europas wäre aber auch ein falsches Signal gewesen, solange vollkommen offen ist, wie und inwieweit in solchen Lagern die Menschenrechte und speziell das Recht auf ein faires Asylverfahren geachtet werden können.

IV. Europäische Sicherheitsstrategie und gemeinsame Außenpolitik

Der Europäische Rat begrüßte das vom Hohen Vertreter für die Gemeinsame Außen- Sicherheitspolitik, Javier Solana, vorgelegte Sicherheitskonzept. Der Entwurf umfasst folgende Schwerpunkte:

• Ausgangspunkt ist eine Bedrohungsanalyse, der zu Folge der internationale Terrorismus, die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen sowie die organisierte Kriminalität in "failed states" die in Zukunft größten Bedrohungen darstellen.

• Um darauf zu reagieren, muss Europa "Verantwortung für die weltweite Sicherheit" übernehmen und drei strategische Ziele verfolgen:
  
  1) Ausweitung des Sicherheitsgürtels um Europa (Balkan, Russland, Naher Osten)
  
  2) Stärkung der Weltordnung (UN an der Spitze, enge Zusammenarbeit EU - USA)
  
  3) Vorgehen gegen Bedrohungen (politisch, wirtschaftlich, als letztes Mittel militärisch)

• Dazu ist - im Gegensatz zur Strategie der USA des vorbeugenden Militärschlags - eine Politik des vorbeugenden Engagements ("pre-emptive engagement") notwendig.

• Die EU muss zudem in Konflikten aktiver, kohärenter und handlungsfähiger werden. Bestehende Fähigkeiten müssten gebündelt und die Militärausgaben erhöht werden.

Solana soll auf dieser Basis seine Arbeit fortführen und bis Dezember 2003 eine europäische Sicherheitsstrategie erarbeiten. Deutschland, Frankreich, Belgien und Luxemburg stellten den restlichen Mitgliedern des Europäischen Rats die Ergebnisse ihres Gipfels zur Europäischen Verteidigungsunion vom 29. April vor. Zudem wurde der Iran aufgefordert, ein Zusatzprotokoll mit der Internationalen Atomenergieagentur zu unterzeichnen, sowie Nordkorea ermahnt, sein Atomprogramm nachprüfbar abzubauen.

Die einhellige Aufnahme des Sicherheitskonzepts und der Wille der Staats- und Regierungschefs, eine eigenständige Sicherheitsstrategie auszuarbeiten, ist absolut positiv zu verbuchen. Nur so hat die Europäische Union eine Chance, sich als eigenständiger Akteur in der internationalen Politik zu profilieren.

V. EU-Balkangipfel

Am 21. Juni schloss sich noch der EU-Balkangipfel an. Die EU stellt den fünf Ländern des westlichen Balkan - Kroatien, Bosnien-Herzegowina, Mazedonien und Serbien und Montenegro - einen Beitritt zur Union in Aussicht, nennt jedoch kein Datum. Vorbedingung sind jedoch die Erfüllung der Kopenhagener Beitrittskriterien sowie der Bedingungen des Stabilitäts- und Assoziationsprozesses, vor allem aber weitere Anstrengungen in den Bereichen Menschenrechte, Kriminalität, Korruption, eine weitere Demokratisierung und die Modernisierung der Volkswirtschaften. Die EU verlangt ethnische Versöhnung und Annäherung zwischen den ehemaligen Teilrepubliken Jugoslawiens. Dafür stockt sie die Förderung des Stabilisierungsprozesses um 200 Millionen Euro auf (bereits jetzt sind 4,6 Milliarden bewilligt, vgl. NZZ, 23. 6. 2003, S. 1). Kommissionspräsident Prodi sagte, der Erweiterungsprozess sei damit "unwiderruflich in Gang gesetzt". Der Fortschritt jedes Landes würde einzeln bemessen. Kroatien, das bereits einen Aufnahmeantrag gestellt hat, könnte dadurch bereits eher - etwa gemeinsam mit Bulgarien und Rumänien - beitreten.

In der gemeinsamen Erklärung verpflichteten sich die Balkanstaaten auch, das Internationale Adhoc-Tribunal für die Kriegsverbrechen im ehemaligen Jugoslawien sowie den ständigen Internationalen Strafgerichtshof vorbehaltlos zu unterstützen. Ungeachtet dessen hatten Albanien (bereits ratifiziert) und Bosnien-Herzegowina Abkommen mit den USA zur Nichtauslieferung US-amerikanischer Soldaten an den IStGH unterzeichnet.

VI. Weitere Themen

• EZB-Nachfolge: Auf dem Gipfeltreffen wurde der französische Notenbankchef Jean-Claude Trichet als Nachfolger des EZB-Präsidenten Wim Duisenberg nominiert. Trichet war erst am Tag zuvor von einem Pariser Gericht vom Vorwurf der Bilanzfälschung freigesprochen worden. Er wird nun voraussichtlich ab Oktober 2003 das Amt des EZB-Präsidenten übernehmen, muss zuvor aber noch vom Europäischen Parlament bestätigt werden.

• Agrarreform: Auf Druck von Frankreichs Präsident Chirac wurden die Verhandlungen über die Agrarreform unterbrochen, damit dies nicht zum Thema auf dem Gipfel wird.

• Erweiterung: Der Zeitplan der Osterweiterung wurde bestätigt. Die Verhandlungen mit Bulgarien und Rumänien sollen 2004 abgeschlossen werden; 2007 wird als Beitrittsjahr angepeilt. Die jüngsten Reformen der Türkei wurden gewürdigt; es seien jedoch weitere Anstrengungen vonnöten.

• Europäische Aidshilfe: An den Niederlanden und Deutschland ist eine europäische Zusage gescheitert, den UN-Fonds zur Bekämpfung von Aids um eine Milliarde Euro aufzustocken (wie von Blair und Chirac gefordert). Bundeskanzler Schröder verwies auf Berlins Haushaltsprobleme. Der Gipfel beschränkte sich darauf, dem Fonds "einen langfristig angelegten, substanziellen Finanzierungsbeitrag" in Aussicht zu stellen.

VII. Gesamtbewertung

Die Bilanz des Gipfels von Thessaloniki fällt insgesamt positiv aus. Thessaloniki war einer der wenigen Gipfeltreffen der letzten Jahre, das nicht von einem eskalierenden außenpolitischen Konflikt überlagert wurde. Die Staats- und Regierungschefs konnten sich - im Gegensatz etwa zum letzten Gipfel in Brüssel - ausreichend Zeit nehmen, um die Arbeit des Konvents zu würdigen. In den anderen Themenfeldern, vor allem im Bereich Innen- und Justizpolitik wurden die Hausaufgaben weit gehend gemacht. Mit der einmütigen Annahme der Grundthesen von Javier Solana wurde eine wichtige Weichenstellung in der Außen- und Sicherheitspolitik vorgenommen.

Weniger erfolgreich war das von der griechischen Ratspräsidentschaft entwickelte Sicherheitskonzept für den Gipfel selbst. Griechenland hatte eine Doppelstrategie bei der Gipfelorganisation entwickelt: Gastfreundschaft für friedliche Demonstranten (Zeltlager, Pressezentrum, Stadion für Kundgebungen, freie Fahrt im Nahverkehr); massives Polizeiaufgebot gegen Gewaltbereite. Dennoch kam es am Rande des Gipfels - der extra aus Thessaloniki nach Porto Karras verlegt worden war - mehrfach zu schweren Ausschreitungen von Randalierern und Straßenschlachten mit der Polizei. Das soll aber die Leistung der ansonsten doch sehr erfolgreichen griechischen Ratspräsidentschaft nicht schmälern.