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Osterweiterung der Europäischen Union

Publikation der Reihe "Strategien für Europa" zu Kosten, Nutzen und Chancen

Bertelsmann Stiftung, Forschungsgruppe Europa (Hrsg.): Kosten, Nutzen und Chancen der Osterweiterung für die Europäische Union, Verlag Bertelsmann Stiftung, Gütersloh 1998,
ISBN 3-89204-824-X

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01.01.1998 · Bertelsmann Forschungsgruppe Politik


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Resümee

Die Osterweiterung wird das Gesicht der Europäischen Union grundlegend verändern. Erstmals seit den Anfängen der westeuropäischen Integration wird die Vision eines Vereinten Europa wahr. Statt diese historische Chance zu ergreifen, zaudern und zögern die Politiker. Mehr und mehr zeigt sich, daß viele westeuropäische Regierungen - trotz anderslautender Lippenbekenntnisse - eine große Europäische Union gar nicht oder nur nach ihren Spielregeln wollen. Dies hat die Regierungskonferenz von Amsterdam, bei der die notwendigen institutionellen Reformen über das Jahr 2000 hinaus verschoben wurden, erneut eindrucksvoll bewiesen. Die europäische Politik - so ließe sich die Lehre von Amsterdam formulieren - ist derzeit nur zu kurzsichtigen Reformschritten in der Lage. Das Ringen um Millimeter beherrscht die Szenerie. Festgefahrene Interessengegensätze prägen auch das Erweiterungskonzept der Europäischen Kommission, die Agenda 2000. Die Kommission begnügt sich mit halbherzigen Änderungen des bestehenden Systems, die die Besitzstände der heutigen Mitglieder im wesentlichen unangetastet lassen.

Zusammen genommen, verfestigen der Vertrag von Amsterdam und die Agenda 2000 den Status quo. Sie behindern eine schnelle und umfassende Öffnung der Europäischen Union nach Osten. Unter diesen Vorzeichen wird das große Europa nur mühsam entstehen. Die EU-Mitglieder werden sich zögerlich an die Erweiterung herantasten und immer wieder verharren, um die Lasten untereinander neu auszuhandeln. All die, die sich als Verlierer der Osterweiterung wähnen, versuchen ihre Besitzstände mit dem Kostenargument zu wahren. Es lautet: So wünschenswert und sinnvoll die Osterweiterung in politischer Hinsicht sein mag, für die EU-Mitglieder, deren Unternehmen und Bürger ist dieser Schritt jedoch mit enormen finanziellen Belastungen verbunden.
Wenn überhaupt von einem Gewinn für die heutigen EU-Mitglieder gesprochen wird, dann wird er recht vage umschrieben und in den sicherheitspolitischen Bereich verwiesen. Diese Fixierung auf die Kosteneffekte beherrscht die politische Diskussion und die öffentliche Meinung in Westeuropa. Sie ist aber nicht nur einseitig, sondern auch falsch. Zweifellos werden die künftigen EU-Mitglieder aus Mittel- und Osteuropa zunächst zu den Nettoempfängern in der Union zählen. Da ihr wirtschaftlicher Wohlstand selbst im Falle günstigster Wachstumsprognosen auf absehbare Zeit unter dem der meisten anderen EU-Länder liegen wird, werden sie längerfristig auf Transferzahlungen aus dem Gemeinschaftshaushalt angewiesen sein. Die Osterweiterung beinhaltet aber insgesamt für die Europäische Union einen großen wirtschaftlichen Nutzen:
Schon heute profitiert die EU vom erheblich gestiegenen Handel mit den mittel- und osteuropäischen Staaten. So haben sich die Einfuhren der EU aus dieser Region seit 1989 mehr als verdreifacht, während sich die Ausfuhren sogar vervierfacht haben. Zwar ist der Anteil Mittel- und Osteuropas am gesamten Außenhandel der Union noch relativ gering, doch das Handelspotential ist bei weitem noch nicht ausgeschöpft. Angesichts des weiteren Liberalisierungsbedarfs in Mittel- und Osteuropa werden die Handelsgewinne der EU auch künftig zunehmen.
Die Erweiterung fördert diese Dynamik, da sie die wirtschaftliche Verflechtung zwischen der jetzigen EU und den mittel- und osteuropäischen Staaten erhöht. Die Angleichung der rechtlichen Normen und Verwaltungsvorschriften, der Steuersysteme und der Infrastruktur sowie die höhere Sicherheit für ausländische Investoren wird das wirtschaftliche Wachstum in den neu aufgenommen Staaten Mittel- und Osteuropas beschleunigen. Dies wird auch die Exportaussichten der westeuropäischen Unternehmen verbessern.
Die mit einer EU-Mitgliedschaft verbundenen Transferzahlungen an die mittel- und osteuropäischen Beitrittsländer stellen zunächst zwar eine Belastung für den Gemeinschaftshaushalt dar. Sie wirken aber auch konjunkturbelebend, da mit einem Teil dieser Gelder Einfuhren aus den wohlhabenderen EU-Mitgliedstaaten finanziert werden.

Der größere Markt wird nicht nur die Absatzchancen, sondern auch die Bezugsmöglichkeiten der EU-Unternehmen erhöhen. Mit ihm sind komparative Vorteile, steigende Skalenerträge sowie der Transfer von Technologien und Knowhow verbunden. Gleichzeitig zwingt der größere Markt die heimische Wirtschaft auch zur ständigen Überprüfung ihrer Kosten und Preise, was die Wohlfahrt der Konsumenten (über niedrigere Preise und eine größere Angebotspalette) nachhaltig steigert.

Mit ihren Wachstums-, Wohlfahrts- und Strukturwirkungen verhilft die Osterweiterung der EU zu einer höheren globalen Wettbewerbsfähigkeit. Zahlreiche Indikatoren deuten darauf hin, daß die Union dabei ist, in den dynamischen und zukunftsträchtigen Sektoren der Weltwirtschaft den Anschluß zu verlieren. Im Zeichen europäischer Nabelschau konzentriert sich die innerhalb der EU praktizierte industrielle Arbeitsteilung auf Länder mit hohen Lohnkosten. Niedrige Lohnkosten in Mittel- und Osteuropa bieten Anreize, um arbeitsintensive Produktionen in die unmittelbare geographische Nachbarschaft anstatt in traditionelle Billiglohnländer auszulagern. In vielen Branchen bieten die mittel- und osteuropäischen Länder den EU-Unternehmen jedoch nicht nur preiswerte, sondern auch gut qualifizierte Arbeitskräfte, so daß eine intra-industrielle Arbeitsteilung entstehen kann, die einen komparativen Vorteil für die EU im globalen Wettbewerb bedeutet. Die Eingliederung kostengünstiger Produktionsstandorte in die Union erhöht nicht nur die Sicherheit westeuropäischer Arbeitsplätze, sie erzwingt auch den Übergang zu höherwertiger und technologieintensiver Produktion und damit zur höheren Wettbewerbsfähigkeit.

Durch ihre EU-Mitgliedschaft erhöhen die mittel- und osteuropäischen Staaten den Druck auf Westeuropa, eine überholte und immer kostspieligere Status-quo-Mentalität durch innovatives und flexibles Verhalten zu ersetzen. Im globalen Wettbewerb braucht die EU die neuen und dynamischen Märkte Mittel- und Osteuropas, da sie derzeit nicht in der Lage ist, eine eigene Wirtschaftsdynamik zu entfalten.

Natürlich wird sich der Nutzen der Osterweiterung nach Ländern, Regionen und Sektoren unterschiedlich verteilen. Diejenigen EU-Mitglieder (wie Deutschland), die intensivere Kontakte mit den mittel- und osteuropäischen Beitrittskandidaten unterhalten oder sich in einer günstigeren geographischen Lage befinden, werden stärker profitieren als andere. Schwieriger ist die Situation für weniger wettbewerbsstarke EU-Länder (wie Spanien, Portugal und Irland). Doch auch in ihrem Fall bestehen wenige Anhaltspunkte dafür, daß sie durch die neue Konkurrenz von den Märkten verdrängt werden könnten. Wahrscheinlicher ist, daß sie wettbewerbsfähig genug sind, um gegen die Konkurrenz der Staaten Mittel- und Osteuropas zu bestehen bzw. daß sie ebenfalls direkte Vorteile aus dem Handel mit den östlichen Nachbarn ziehen.
Eine glaubwürdige Kalkulation der Kosten der Osterweiterung muß diese positiven wirtschaftlichen Effekte berücksichtigen. Sie wird zu dem Schluß kommen, daß die tatsächlichen Kosten der Erweiterung (Transferzahlungen minus wirtschaftlicher Nutzen) extrem gering sind.

Konkrete Nutzeneffekte ergeben sich auch in der Sicherheitspolitik. Die Aufnahme der Staaten Mittel- und Osteuropas in die EU stellt gegenüber der NATO-Mitgliedschaft eine angemessenere Antwort auf neue Sicherheitsrisiken dar:

Auf zwischenstaatlicher Ebene bietet die EU einen Rahmen zur Verbesserung der Beziehungen ihrer neuen Mitglieder. Sie besitzt gefestigte und eingespielte Strukturen zur Diskussion von Fragen aus allen Politikfeldern, während sie zugleich die Achtung von Menschen- und Minderheitenrechten fördert. Mit ihrem Zwang zu Mehrheitsentscheidungen lehrt die EU-Mitgliedschaft, Konflikte einvernehmlich beizulegen und Kompromisse zu schließen.

Die Freizügigkeit in der Union erhöht soziale Kontakte, wodurch historisch belastete Beziehungen (wie im Falle Deutschlands und Frankreichs) an Brisanz verlieren. Offene Grenzen können Minderheitenkonflikte entschärfen. Vertrauensbildend und konfliktmindernd wirkt auch die von der Union geförderte grenzüberschreitende Kooperation, die in allen mittel- und osteuropäischen Staaten unterentwickelt ist.

Der Zugang zum gemeinsamen Markt, zu den Kohäsions- und Strukturfonds der Union sowie zur Gemeinsamen Agrarpolitik wird die Gefahr sozialer Spannungen in den Beitrittsländern verringern. Die EU-Mitgliedschaft stellt somit einen wirksamen Schutz gegen die Risiken einer Armutsmigration dar. Gleiches gilt für den Kampf gegen die organisierte Kriminalität, die in den mittel- und osteuropäischen Staaten bislang unbekannte Dimensionen erreicht hat. Die Zusammenarbeit im Bereich Innere Sicherheit und Justiz, Europol und seit Amsterdam auch das Schengener Abkommen bilden die geeigneten Mittel im Umgang mit dieser Bedrohung.

Die Osterweiterung vermindert nicht zuletzt gravierende ökologische Probleme, die in Mittel- und Osteuropa als Erbe der sozialistischen Vergangenheit fortbestehen. Durch die Übernahme von EU-Umweltstandards und Knowhow-Transfer werden entsprechende Risiken, die durch ihren grenzüberschreitenden Charakter ganz Europa gefährden können, entschärft.

Eine Reform der Institutionen und Prozeduren der Europäischen Union ist auch ohne die Erweiterung nötig, da das bestehende System noch aus den Gründerzeiten des Europas der Sechs stammt. Es ist bereits heute überlastet und nur mit Einschränkungen effektiv. Ohne entsprechenden Druck werden aber die jetzigen Mitgliedstaaten keine grundlegende Reform der Institutionen in die Wege leiten können, da die Interessen der Mitgliedstaaten zu unterschiedlich sind und die institutionellen Fragen im Endeffekt über die Machtbalance und damit die Ressourcenverteilung innerhalb der EU entscheiden.
Die Erweiterung kann den entsprechenden Druck für die notwendigen Reformen liefern, da das institutionelle System ohne Reform absolut überreizt würde, aber das "ob" der Erweiterung im Prinzip nicht mehr umstritten ist, sondern nur noch das "wie" zur Debatte steht.

Einen direkten institutionellen Nutzen für die Europäische Union wird die Osterweiterung nicht mit sich bringen. Denn je mehr Mitglieder die Union hat, desto heterogener wird die Interessenlage der Mitgliedstaaten und desto komplizierter und anfälliger wird das institutionelle Gefüge der EU. Wenn die EU aber ihre internen Reformen im Zuge der Erweiterungsdynamik angemessen umsetzt, dann birgt dies erhebliche Optimierungspotentiale für das bestehende institutionelle und prozedurale System und damit einen weitreichenden Nutzen für die Union und ihre Mitgliedstaaten.

Bereits im Vertrag von Amsterdam läßt sich in einigen Passagen ein Nutzen erkennen, der direkt auf die Erweiterung zurückzuführen ist. Der Erweiterungsdruck steigert somit nachdrücklich den ohnehin vorhandenen Reformbedarf der EU, den der Vertrag von Amsterdam jedoch noch nicht angemessen aufgearbeitet hat.

Nicht zuletzt hat die EU-Osterweiterung positive Effekte im gesellschaftlichen und kulturellen Bereich:

Europa ist heute kaum noch vermittelbar. Die wildwüchsige Entwicklung von Kompetenzen und Verfahren auf Unionsebene, die mangelnde demokratische Legitimation der EU-Institutionen sowie das Mißtrauen gegenüber dem Brüsseler Beamtenmoloch haben zu einem starken Vertrauensverlust bei den Bürgen geführt. Mehr denn je braucht Europa einfach nachvollziehbare und vermittelbare Leitideen, um die gesellschaftliche Akzeptanz für eine weitere Vertiefung der europäischen Integration aufrechtzuerhalten. Die Osterweiterung ist eine solche Idee. Sie wird nicht nur von der Mehrheit der Unionsbürger unterstützt, sondern ist auch eng mit den Grundwerten der Europäischen Union und mit der Einigungsidee verbunden. Sie kann als Symbol und Antrieb für eine neue Phase der europäischen Integration dienen.

Obwohl sich die EU stets zur europäischen Einigung bekannte, ließ sie nach dem Ende des Ost-West-Konflikts keine institutionellen Konsequenzen folgen. Sie schloß mit den Staaten Mittel- und Osteuropas lediglich Assoziierungsabkommen ab, die zwar die Aussicht auf eine Mitgliedschaft eröffneten, aber als konkreten Schritt nur eine Handelsliberalisierung vorsahen. Damit grenzte die EU die Staaten Mittel- und Osteuropas von ihren Entscheidungsprozessen aus. Insofern trägt die Union mit ihrer formalen Struktur zur Teilung Europas bei. Nur die Aufnahme der mittel- und osteuropäischen Staaten in die Union und ihre formelle Gleichstellung mit den jetzigen EU-Mitgliedern kann die Spuren des geteilten Europas überwinden.

Empirische Untersuchungen belegen, daß die jungen Demokratien Mittel- und Osteuropas noch nicht umfassend konsolidiert sind. Dies erhöht die Gefahr, daß sich unter dem Deckmantel formeller Demokratie nationalistische und populistische Eliten durchsetzen, die autoritäre Praktiken etablieren. Eine weitere "Nationalisierung" von politischer Kultur und Politik in Mittel- und Osteuropa würde überdies den europäischen Integrationsprozeß fundamentaler in Frage stellen als die Probleme des Regierens in einer erweiterten Union. Die Osterweiterung verringert dieses Risiko, da die neuen EU-Mitglieder in ein demokratisches System mit starken Zivilgesellschaften eingebunden werden, wodurch der Wandel hin zu einer demokratischen politischen Kultur beschleunigt wird.

Acht Jahre nach Öffnung des Eisernen Vorhangs existieren noch zu wenig Möglichkeiten der persönlichen Begegnung zwischen Ost- und Westeuropa. Daher werden in Westeuropa weiterhin negative Assoziationen mit Osteuropa verbunden. Der EU-Beitritt der mittel- und osteuropäischen Staaten wird die Bedingungen und Anreize für eine private Begegnung verbessern. Er wird die Gesellschaften West- und Osteuropas auf unterschiedlichen Ebenen miteinander vernetzen, was zu einem besseren gegenseitigen Verständnis und zum Abbau von Stereotypen führen kann. Außerdem bietet er Lernchancen für beide Seiten. Denn gerade in Westeuropa ist die Haltung weit verbreitet, osteuropäische Erfahrungen zu ignorieren. Dabei verfügen die Gesellschaften Mittel- und Osteuropas über ein großes soziales Kapital, das sich in Eigenschaften wie Flexibilität, Improvisationsfähigkeit, Selbsthilfe und Solidarität ausdrückt.

Die Diskussion um die EU-Osterweiterung befindet sich mit ihrer einseitigen Fixierung auf die Kosten in einer Schieflage. Im Sinne der Ausgewogenheit gilt es, den Nutzen der Osterweiterung ebenso wie die Kosten der Nicht-Erweiterung zu berücksichtigen. Natürlich werden Kosten und Nutzen der Erweiterung räumlich und zeitlich in unterschiedlichem Maße auftreten. Nicht alle Komponenten der Kosten-Nutzen-Rechnung lassen sich quantifizieren. Nicht exakt meßbare, qualitative Elemente in Bereichen wie Politik, Sicherheit oder Gesellschaft können aber ebenso wichtig oder sogar wichtiger sein als quantifizierbare Indikatoren. Die Komplexität einer Kosten-Nutzen-Rechnung zeigt sich daran, daß es nicht nur in jedem EU-Mitgliedstaat Gewinner und Verlierer der Osterweiterung geben wird, sondern daß sogar ein und dieselbe Person in ihren verschiedenen Lebensbereichen unterschiedlich betroffen sein wird (z.B: als Arbeitnehmer und Konsument).
Die Feststellung, daß die Osterweiterung auch für die EU einen erheblichen Nutzen bringt, wird durch zwei Aspekte erschwert: Zum einen können die potentiellen Verlierer ihre Position meist genauer und öffentlich wirksamer darstellen als die Nutznießer. Während letztere den Gewinn für das Ergebnis einer natürlichen Entwicklung halten, wollen die durch die Erweiterung gefährdeten Interessengruppen am Status quo festhalten. Drohende Beschäftigungsverluste sind offenkundiger als mögliche Beschäftigungsgewinne aus dem Strukturwandel. Die Verluste konzentrieren sich auf bestimmte Regionen und Branchen und lassen sich deshalb leicht in politischen Druck umwandeln.

Zweitens ist es immer schwer, eine "negative Argumentation" durchzusetzen, bei der man auf die zusätzlichen Kosten und auf die nicht realisierten Kosten einer Nicht-Erweiterung aufmerksam macht. Die europäische Geschichte lehrt, daß diese erst im nachhinein der europäischen Politik und Öffentlichkeit bewußt werden.


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