Das Größere Europa
Entwicklung eines politischen und institutionellen Ordnungsrahmens für die erweiterte Europäische Union
02.06.2008 · Forschungsgruppe Europa
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Im Mittelpunkt des Projekts "Das Größere Europa", das die Forschungsgruppe Europa in Kooperation mit der Bertelsmann Stiftung durchführte, stand die Verwirklichung eines politischen und institutionellen Ordnungsrahmens für die Europäische Union mit 27 und mehr Mitgliedstaaten. Konzeptionell stellt das Vorhaben auf die Entwicklung von Strategien der Gestaltung und der Regierbarkeit für einen gesamteuropäischen Integrationsraum ab.
Die Zukunftsfähigkeit des Integrationsprozesses in der großen EU wird sich an ihrem Reform- und Innovationspotential entscheiden. Besonderer Handlungsbedarf besteht dabei auf drei Feldern:
a) Interne System- und Politikreformen
Um ihr politisches Gestaltungspotential voll entfalten zu können, muss die Konsolidierung des politischen Systems der Europäischen Union nach ihrer Erweiterung auf 27 Mitgliedstaaten intensiviert werden. Auch wenn der neue Reformvertrag wesentliche Schwachstellen in ihrer institutionellen Architektur und ihrem Entscheidungsgefüge beheben kann, ist die konstitutionelle Entwicklung der Union noch nicht an ihrem Endpunkt. Ihre Weiterentwicklung ist deshalb schon in den kommenden Jahren mit zu bedenken.
Auf zentralen Handlungsfeldern, wie der Innen- und Justizpolitik, der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik oder der Wirtschafts- und Sozialpolitik, erweist sich der einzelne Mitgliedstaat immer weniger als autonom problemlösungsfähig. Gleichzeitig bleiben die EU-Entscheidungsverfahren gerade dort besonders blockadeanfällig. Souveränitätsvorbehalte und zunehmende Verteilungskämpfe in einer erweiterten Union werden ein gemeinsames Vorgehen der Mitgliedstaaten weiter erschweren. Ohne System- und Politikreformen drohen diese veränderten Konflikt- und Machtkonstellationen die Leistungserwartungen zu enttäuschen, die die Eliten wie die Bürger der großen Europäischen Union hegen.
b) Strategien differenzierter Integration und Erweiterung
Auch unter der Annahme weitergehender Reformen wird das EU-Regierungssystem allein die gravierenden Unterschiede in der Integrationswilligkeit und -fähigkeit ihrer Mitglieder nicht aufheben können. In wachsendem Maß wird eine wirksame Wahrnehmung zentraler öffentlicher Aufgaben der Unionsebene davon abhängen, dass zunächst Teilgruppen von EU-Staaten ihre Zusammenarbeit intensivieren und damit eine integrationspolitische Führungsrolle übernehmen.
Jenseits dieser Vertiefungsdimension nimmt die Bedeutung von Ansätzen differenzierter Integration aber auch mit Blick auf das künftige Raumbild der Europäischen Union zu, dessen Konturen sich heute bereits deutlich abzeichnen: Bulgarien, Rumänien sind zum 1. Januar 2007 beigetreten, ein Beitritt von Kroatien bis 2010 ist wahrscheinlich, auch mit der Türkei werden Beitrittsverhandlungen geführt. Mazedonien hat bereits den Kandidatenstatus erhalten, für die Staaten des westlichen Balkans ist durch den Stabilitäts- und Assoziierungsprozess eine Integration in die EU bereits angelegt. Nimmt man noch die EFTA-Staaten Island, Liechtenstein, Norwegen und die Schweiz hinzu, so ist eine EU mit über 30 Mitgliedstaaten vorgezeichnet.
Die Türkei erweist sich dabei als eigentlicher Lackmustest für die Frage, ob die Eröffnung der Beitrittsperspektive auch weiterhin gleichzusetzen sein wird mit der Aussicht auf eine EU-Vollmitgliedschaft. Aber auch bei den Staaten Südosteuropas erscheint es zweifelhaft, ob auf sie das Modell der ersten Osterweiterung ohne weiteres übertragbar ist. Um sie nicht zu überfordern, erscheinen Strategien differenzierter Erweiterung angemessener, die eine Abstufung verschiedener Formen von EU-Mitgliedschaft zulassen.
c) Konzeption einer europäischen Ostpolitik
Die Osterweiterung 2004, ebenso wie die orangene Revolution 2004 in der Ukraine, konfrontiert die Europäische Union mit der Herausforderung eine neue Ostpolitik auszuarbeiten und zu implementieren. Die neuen Nachbarstaaten versuchen sich vom Einfluss des Kreml als „nahes Ausland“ loszusagen, stehen jedoch weiterhin vor einer Vielzahl ungelöster innenpolitischer Herausforderungen. Die autoritäre Herrschaft in Belarus stellt die Europäische Union vor die Herausforderung, Beziehungen zu einer Autokratie zu gestalten. Auch muss sich die Europäische Union verstärkt mit einem selbstbewussten Russland als strategisch wichtigen Akteur auseinandersetzen. Russland verfolgt einen Kurs der Machtzentralisierung mit zunehmend autokratischer Tendenz und tritt außenpolitisch mit einem auf Energieressourcen basierenden Großmachtanspruch auf. Trotz zunehmender Wertedifferenzen brauchen die Europäische Union und Russland einander bei der Energie- und Sicherheitspolitik.
Die bis heute von EU-Seite entwickelten Ansätze der Nachbarschaftspolitik und der Russlandpolitik liefern noch keine schlüssige Gesamtkonzeption für eine passgenaue europäische Ostpolitik. Außerdem ist die Entscheidungsfindung in der EU von 27 Mitgliedstaaten stärker von nationalen Interessen abhängig, wobei Alleingänge einzelner Mitgliedstaaten die europäischen Interessen unterminieren.
Zusammen mit seinen Partnern trägt das Projekt dazu bei eine attraktive und realistische Nachbarschaftspolitik zu entwickeln, sowie neue Akzente in der Gestaltung der europäisch-russischen Beziehungen unter dem Vorzeichen einer asymmetrischen Partnerschaft mit Russland zu setzen.
Für die Projektdurchführung werden die drei Fragestellungen in zwei Arbeitssträngen gebündelt: dem Schwerpunkt Regierungsfähigkeit einerseits und dem Schwerpunkt Erweiterung andererseits. In beiden wird die Strategie der differenzierten Integration eingesetzt und weiterentwickelt. In der Abschlussphase des Projektes sollen beide Stränge zu einem schlüssigen Ordnungsmodell für das große Europa zusammengeführt werden.
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