Doing Government: Ein Rating für Regierungen?

Die Doing-Business-Studie der Weltbank bietet weltweit vergleichbare Indikatoren für die Routinen und Rahmenbedingungen unternehmerischer Tätigkeit. Während die aggregierten Bewertungen eine übersichtliche Einstufung jedes Landes ermöglichen, lassen sich die in einer Expertenumfrage ermittelten disaggregierten Werte als diagnostisches Raster zur gezielten Verbesserung der Standortqualität verwenden.

Die Tätigkeit von Regierungen erscheint zunächst nicht in gleicher Weise durch ein Kriterienraster erfassbar, ist sie doch wesentlich vielfältiger und komplexer als eine Unternehmensgründung, der Erwerb von Eigentum oder Lizenzen oder die Beschäftigung von Mitarbeitern. Regierungen sind und bleiben jedoch auch in Zeiten der Globalisierung Schlüsselakteure für gesellschaftliche Verhältnisse und ökonomischen Erfolg. Insofern wäre eine vergleichende Beurteilung ihrer Steuerungskapazitäten höchst wünschenswert.

Die bisher existierenden Studien zum Vergleich von Regierungsaktivitäten haben sich entweder auf den Vergleich von Politikergebnissen (policy outcomes) beschränkt oder versuchen, die Komplexität des Gegenstands in dichten Beschreibungen abzubilden, die notwendigerweise nur eine kleine Zahl von Ländern einbeziehen können. Die governance indicators der Weltbank beispielsweise liefern Kennziffern für eine große Zahl von Ländern und bewerten auch die Regierungsarbeit selbst, stellen aber Indikatoren dar, die aus anderen Datenquellen nach Präzision und Repräsentativität synthetisiert wurden. Rückschlüsse auf die jeweils im Einzelnen bewerteten Teilprozesse und –funktionen sind aufgrund der großen Zahl und Unterschiedlichkeit dieser Datenquellen problematisch.

Die Bertelsmann Stiftung und das Centrum für angewandte Politikforschung (Universität München) erarbeiten derzeit einen "Bertelsmann Reform Index" (BRI), der über die vorliegenden Studien hinausgehen, die Regierungsführung detaillierter untersuchen, im OECD-Raum vergleichen und zusammenfassend bewerten soll. Der Index soll im Frühjahr 2008 erstmals veröffentlicht und danach in einem zweijährigen Turnus neu erstellt werden. Gestützt auf eine Expertenumfrage und quantitative Daten sollen zwei separate Indices konstruiert werden, die Politikergebnisse und Praktiken der Regierungsführung widerspiegeln.

Der Status-Index fragt, wie gut die demokratischen Institutionen funktionieren und inwieweit die OECD-Staaten ökonomische sowie politikfeldspezifische Leistungen in den Bereichen Wirtschaft und Beschäftigung, Soziales, Sicherheit und Nachhaltigkeit erbringen. Jeder dieser vier Bereiche ist nochmals in einzelne Politikfelder (insgesamt 13) unterteilt, die zum einen durch Länderexperten qualitativ, zum anderen durch öffentlich verfügbare Datensätze quantitativ bewertet werden.

Im Politikfeld "Arbeitsmarktpolitik" beispielsweise beurteilen die Experten, inwieweit die arbeitsmarktpolitischen Institutionen und Instrumente die Arbeitslosigkeit verringern. Zu den fünf in diesem Feld herangezogenen quantitativen Indikatoren zählen die Beschäftigungsquote, die Beschäftigungsquote für ältere Arbeitnehmer und die Arbeitslosenquoten für Langzeitarbeitslose, gering qualifizierte und jüngere Arbeitnehmer.

Für den Management-Index wird erstens analysiert, inwieweit die Regierung strategisch handelt. Vier Komponenten strategischer Handlungskapazität werden unterschieden: die Vorbereitung und Formulierung von Politiken, die Umsetzung von Politiken, die Verarbeitung internationaler Einflüsse und die institutionelle Lernfähigkeit. Die Länderexperten bewerten, inwieweit die Regierung international anerkannte best practices in diesen Funktionsbereichen erfüllt. Zum Beispiel wird gefragt, ob eine Gesetzesfolgenabschätzung existiert und in welchem Umfang dabei Alternativen zum vorgeschlagenen Rechtsakt geprüft werden.

Während die OECD-Mitgliedstaaten sehr unterschiedliche, historisch verwurzelte institutionelle Profile aufweisen, ist der Konsens über gute Praktiken und Performanzkriterien der Regierungs- und Verwaltungsorganisation in den letzten Jahren gewachsen. Der Management-Index versucht diesen Konsens in bewertbare Fragen zu übersetzen.

Zweitens untersucht der Management-Index die Rolle von Akteuren im Regierungsumfeld: Bürger, Parlamente und intermediäre Organisationen (Medien, Parteien und Interessenverbände). Es wird angenommen, dass diese Akteure die Regierungsführung verbessern, indem und wenn sie die Regierungstätigkeit öffentlich kontrollieren sowie die Wissensbasis und normative Deliberation von Regierungsentscheidungen stärken. Regieren wird also nicht als machtgestützte Einzelleistung konzipiert, sondern als Zusammenwirken von Regierung und gesellschaftlichen Akteuren.

Der Status- und der ManagementIndex bestehen insgesamt aus 153 (93 + 60) einzelnen items. Aus öffentlich zugänglichen Datenquellen fließen 77 quantitative Indikatoren ein; die Länderexperten beantworten 63 qualitative Einschätzungsfragen und ermitteln 13 numerische Angaben – wie zum Beispiel den Anteil der vom Parlament de facto beschlossenen Regierungsvorlagen an den von der Regierung eingebrachten / unterstützten Gesetzesentwürfen.

Aufgrund der vielen und komplexen Fragen ist der BRI auf Experteneinschätzungen angewiesen, die kontextsensitive Bewertungen ermöglichen, aber auch subjektiv eingefärbte Meinungen und entsprechende Validitätsprobleme mit sich bringen. Das Messverfahren versucht die Reliabilität und Validität der Expertenantworten zu verbessern, indem die meisten Fragen auf spezifisch faktenbezogene statt pauschaler Einschätzungen abstellen.

Viele Fragen sind so organisiert, dass die Antworten auf einzelne Fragen durch Antworten zu anderen Fragen sowie ebenfalls ermittelte quantitative Indikatoren und Umfragedaten validiert werden können. Der Fragebogen bietet zu jeder einzelnen Frage detaillierte Erläuterungen und standardisierte Antwortoptionen, die den Zweck der Frage veranschaulichen, die Bewertung vorstrukturieren und ein Gerüst für die Erstellung von Ländergutachten bilden. Die Experten sollen diese standardisierten Antworten an ihren nationalen Kontext anpassen und ihre numerischen Bewertungen in den Ländergutachten begründen.

Zu jedem der 30 OECD-Mitgliedstaaten verfassen jeweils drei Länderexperten voneinander unabhängige parallele Gutachten. Die Einbeziehung von drei Gutachtern, die in ihrer Zusammensetzung inländische, ausländische und wirtschaftswissenschaftliche Expertise repräsentieren, verringert nicht nur subjektiven bias, sondern ermöglicht es auch, fehlende Daten in individuellen Gutachten sowie in offiziellen Datensätzen durch informierte Schätzungen zu ersetzen.

Die 30 x 3 Ländergutachten werden dann von weiteren Experten mit komparatistischer Qualifikation nach Kriterien der Validität und Objektivität zu Länderberichten zusammengefasst. Insgesamt bearbeiten sieben Wissenschaftler auf diese Weise jeweils drei bis fünf Länder, die nach regionalen Aspekten gruppiert wurden. Die Regionalexperten diskutieren die einzelnen qualitativen und numerischen Bewertungen intensiv und kalibrieren sie so, dass sie OECD-weit vergleichbar werden. Die endgültigen Bewertungen werden von einem strategischen Beratungs- und Entscheidungsgremium, das aus renommierten Wissenschaftlern und Praktikern besteht und das Projekt begleitet, im Konsens beschlossen.

Aus Gründen der Einfachheit und Transparenz sollen die Komponenten und Subkomponenten des Status- und des Management-Index jeweils gleich gewichtet werden. Für eine Gleichgewichtung spricht auch, dass die beiden Indices deduktiv konzipiert wurden, ausgehend von allgemeinen Konzepten wie "strategische Handlungskapazität" hin zu speziellen Konzepten und operationalen Fragen wie z.B. zur Existenz einer mittelfristigen Finanzplanung. Bei der analytischen Zerlegung allgemeiner Konzepte wurden die einzelnen Komponenten implizit gleichgewichtet.

Die einzelnen Komponenten des Status- und Management-Index sollen durch die Bildung arithmetischer Mittelwerte aus den jeweiligen Komponenten-scores aggregiert werden. Im Vergleich zu einer Addition oder Multiplikation der einzelnen Komponenten reduziert diese Methode Verzerrungseffekte aufgrund von Messfehlern. Außerdem drückt sie die konzeptionell-theoretische Annahme aus, dass die jeweiligen Komponenten einander kompensieren oder substituieren können. Diese Annahme erscheint dadurch gerechtfertigt, dass dem Index gradualistische Konzepte zu Grunde liegen.

Eine auf den arithmetischen Mittelwert gestützte Aggregierung impliziert, dass die zu aggregierenden Bewertungen auf dem Intervallskalenniveau gemessen werden können. In Übereinstimmung mit etablierten Praktiken der Indexbildung wird angenommen, dass Bewertungen auf dem Ordinalniveau näherungsweise ein Intervallskalenniveau repräsentieren und damit entsprechend aggregiert werden können. Diese Annahme ermöglicht es auch, die von parametrischen Indikatoren gelieferten Informationen zu den Abständen zwischen einzelnen Ländern in der Aggregierung zu berücksichtigen.

Da die einzelnen Bewertungen unterschiedlich skaliert sind, ist vor der Aggregierung eine Standardisierung erforderlich. Dazu werden die Bewertungen durch eine Lineartransformation reskaliert. Die Endpunkte der Skalen sollen empirisch durch die jeweiligen Spitzenreiter und Schlusslichter im Staatenfeld festgelegt werden. Die ausgewählten Gewichtungs- und Aggregierungsverfahren sollen durch Sensitivitätstests überprüft werden, bei denen alternative Verfahren ausprobiert und deren Effekte auf die Rangplatzierungen modelliert werden.

Die Aggregation zu Indices opfert die Vielzahl und Komplexität der Einzelinformationen zunächst dem Interesse an öffentlicher Sichtbarkeit und Wirkung. Da die Länderberichte und disaggregierten Daten aber ebenfalls veröffentlicht werden sollen, lassen sich die in den Gesamtindikatoren verrechneten Informationen wieder entschlüsseln, überprüfen und ähnlich wie die Doing-Business-Indikatoren diagnostisch nutzen.

Ziel des BRI ist es letztlich, staatliche und gesellschaftliche Reformfähigkeit zu beurteilen. Die Aufteilung in einen Status- und einen Management-Index ermöglicht zum einen eine retrospektive Identifikation von Reformfähigkeit anhand der Politikergebnisse, zum anderen ein Rating der in der Regierungsführung erkennbaren Reformfähigkeit. Das Konzept unterstellt nicht, dass Politikergebnisse durch "gute" oder "schlechte" Regierungsführung vollständig erklärt werden könnten. Allerdings wird erwartet, dass Politikergebnisse wenigstens teilweise der Regierungsführung zugerechnet werden können. Zumindest kann die Existenz einer strategisch handlungsfähigen Regierung, unterstützt durch kompetente gesellschaftliche Akteure, die Erfolgschancen von Reformen verbessern.

Der Fragebogen und ein ausführliches Konzept, das jedes einzelne item begründet, sind hier verfügbar.