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Das große Europa gemeinsam gestalten

Eingesessene, Ankommende und Außenstehende

Von Werner Weidenfeld

01.03.2004 · Europäische Rundschau, Jubiläumsheft 2004


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1) Die Zielgerade der Osterweiterung

2) Die Vergrößerung der Union und ihre Folgefragen

3) Welches Europa? Oder die Vollendung der Erweiterung

4) Alte und neue Mitglieder: die Gleichheit aller 25

5) Das Modell der Erweiterung jenseits der Osterweiterung

6) Innere und externe Differenzierung

7) Fazit


Der Europäischen Union vor wie nach Konvent und Regierungskonferenz zum Verfassungsentwurf jeglichen emotionalen Appeal oder gar mythische Qualität abzusprechen, gehört nicht nur zum argumentativen Standardrepertoire der Euroskeptiker, sondern auch zur Selbsterkenntnis mancher Brüsseler. Gewiss wird die große Erweiterungsrunde am 1. Mai 2004 dem emotionalen Gehalt der Union zugute kommen. Anders als ein Italiener oder ein Schwede assoziiert ein Tscheche die Vollmitgliedschaft als dramatische Apotheose eines über zehn Jahre währenden Prozesses der Befreiung und der Rückkehr nach Europa. Für einen Litauer betrifft die erste emotional aufgeladene Assoziation nicht die 31 Kapitel des Acquis oder die Sitzverteilung im Europäischen Parlament, sondern einen flashback zu jenen Januartagen 1991, als Sowjetpanzer durch die Hauptstadt rollten.

Dennoch verfügt die Europäische Union über ihre eigenen Mythen, die eine überaus komplexe Realität ordnen, erklären und legitimieren. Besonders um den Erweiterungsprozeß ranken sich nicht weniger als fünf Mythen: Angleichung, finalité, Gleichheit, Übertragbarkeit und Geschlossenheit.

  • Die vollbrachte Angleichung der neuen Mitglieder an EU-Standards ist Grundlage des Beitritts, wobei jedoch nicht zuletzt die Wirtschaftsdaten auf eine bisher ungekannte Heterogenität hinweisen. Die "vorläufige Schließung" der Verhandlungskapitel auf Seiten der EU und die öffentliche Aufmerksamkeit in den Beitrittsländern, die sich eher an der "Rückkehr nach Europa" festmacht als an Acquisbestimmungen, fördern die Illusion eines paradiesischen Zustandes ab dem 1. Mai 2004.

  • Angesichts der geringen Popularität der Osterweiterung als europäisches Großprojekt und die Brisanz der Türkei-Debatte hüten sich Politiker in Brüssel und in den nationalen Hauptstädten zu thematisieren, daß mittelfristig weitere Beitrittsrunden anstehen, die bei den Bürgern ebenfalls auf ein geteiltes Echo stoßen werden: Rumänien, Bulgarien, der Westbalkan. Von der geographischen Ausdehnung her kann auch auf längere Sicht von einer europäischen finalité keine Rede sein.

  • Mit der Angleichung unmittelbar verbunden ist die postulierte Gleichheit aller Mitglieder: Wenn nicht die durch amerikanische Äußerungen ausgelöste letztjährige Debatte über das "alte und neue Europa", so haben spätestens die Reaktionen auf die polnische Blockade in der Verfassungsfrage diesbezüglich tiefe Gräben zutage gefördert. Solange kein neuer Ost-West-Gegensatz innerhalb der EU den Integrationsprozeß dominieren wird, hat die Gleichberechtigung der Neukömmlinge auch ein dynamisierendes Potential.

  • Die neunziger Jahre haben auf tragische Weise die qualitativen Unterschiede in den Transformationsprozessen Ostmittel- und Südosteuropas unter Beweis gestellt. Dennoch probt die europäische Balkanpolitik nach dem Paradigmenwechsel von 1999 hin zu einer umfassenden Stabilisierungsstrategie neuerdings einen Wechsel zu einer der Osterweiterung nachempfundenen Integrationsstrategie. Die Übertragbarkeit dieses Erfolgsmodells erscheint jedoch fragwürdig. Bedingt durch Transformationsrückstände und Erblasten der Regionalkonflikte und nicht zuletzt Staatsschwäche droht die Heranführungsstrategie der Osterweiterung die Länder der Südosterweiterung zu überfordern. Die bevorstehende Herausforderung der EU für ihre Beziehungen jenseits der Außengrenze von 2004 ist weniger die graduelle Heranführung an den Acquis als die Entwicklung neuer Kooperationsebenen und Bereiche für den Westbalkan und die Nachbarstaaten des "Wider Europe".

  • Demzufolge wird sich auch die saubere Trennung der differenzierten Vertiefung der Integration unter den 25/27 Mitgliedstaaten und die differenzierte Erweiterung jenseits der Außengrenze von 2004 zusehends als Abstraktion erweisen. Durch die neuen Herausforderungen ist die Geschlossenheit der Europäischen Union als System, das nur Mitglieder und Außenseiter kennt, nicht aufrecht zu erhalten. Gerade in der Verschränkung innerer und äußerer Differenzierung liegt das strategische Potential der Union als handlungsfähige, flexible Regionalmacht.

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1) Die Zielgerade der Osterweiterung

Die Integration Europas hatte von Beginn an stets mehr im Sinn als die reine Maximierung des Nutzens ihrer Mitglieder. Die Europäische Union verbindet wirtschaftlichen Aufschwung und politische Stabilität mit Strukturen des Ausgleichs der Interessen aller Mitglieder. Integration bedeutet Teilnahme an und in einer Schicksalsgemeinschaft.
Zum Grundgedanken dieser Schicksalsgemeinschaft gehört das Konzept europäischer Solidarität und ein konstitutiver Bestandteil dieses Solidarkonzeptes ist dessen Offenheit für weitere Mitglieder. Nach dem Selbstverständnis des integrierten Europas ist der Weg der mittel- und osteuropäischen Staaten Europas zu Demokratie und Marktwirtschaft deshalb zugleich auch der Weg in die Europäische Union - nur ihre Aufnahme in die EU und ihre formelle Gleichstellung mit den jetzigen Mitgliedern kann die Spuren des geteilten Europas überwinden.

Der EU-Beitritt von zehn Kandidaten stellt eine nie dagewesene Herausforderung dar. Mit ihrer einseitigen Fixierung auf die Kosten befindet sich die Diskussion um die Erweiterung jedoch in einer Schieflage - dies ist nicht nur eindimensional gedacht, sondern auch falsch. Zweifellos werden die künftigen EU-Mitglieder aus Mittel- und Osteuropa zunächst zu den Nettoempfängern in der Union zählen. Da ihr wirtschaftlicher Wohlstand selbst im Falle der heutigen günstigen Wachstumsprognosen von ca. 5% jährlich auf absehbare Zeit unter dem der meisten anderen EU-Länder liegen wird, werden sie längerfristig auf Transferzahlungen aus dem Gemeinschaftshaushalt angewiesen sein. Die Osterweiterung beinhaltet aber insgesamt für die EU einen großen wirtschaftlichen Nutzen und jede glaubwürdige Kalkulation der Osterweiterung muß diese positiven Effekte berücksichtigen (1).

  • Schon heute profitiert die EU vom erheblich gestiegenen Handel mit den mittel- und osteuropäischen Staaten. Zwar ist der Anteil Mittel- und Osteuropas am gesamten Außenhandel der Union noch relativ gering, doch das Handelspotential ist bei weitem noch nicht ausgeschöpft.

  • Die EU fördert die Dynamik dieser Handelsbeziehungen, da die Angleichung der rechtlichen Normen und Verwaltungsvorschriften, der Steuersysteme und der Infrastruktur sowie die höhere Sicherheit für ausländische Investoren das wirtschaftliche Wachstum in den neu aufgenommenen Staaten beschleunigen und somit auch die Exportaussichten der westeuropäischen Unternehmen verbessern wird.

  • Mit ihren Wachstums-, Wohlfahrts- und Strukturwirkungen verhilft die Osterweiterung der EU zu einer höheren globalen Wettbewerbsfähigkeit. Im globalen Wettbewerb braucht die EU die neuen und dynamischen Märkte Mittel- und Osteuropas, um ihre eigene Wirtschaftsdynamik zu entfalten.

Der Nutzen der Osterweiterung nach Ländern, Regionen und Sektoren verteilt sich unterschiedlich und natürlich treten Kosten und Nutzen räumlich und zeitlich in unterschiedlichem Maße auf. Diejenigen EU-Mitglieder, die intensivere Wirtschafts- und Handelsbeziehungen mit den mittel- und osteuropäischen Beitrittsländern unterhalten oder sich in einer günstigeren geographischen Lage befinden, werden weiterhin stärker profitieren als andere.

Die Erweiterung der EU stellt jedoch für Gesamteuropa auch eine angemessene, wenngleich keine ausreichende Antwort auf neue Sicherheitsrisiken dar - eine Antwort, die über die NATO-Mitgliedschaft hinausgeht, die alle zehn mittel- und osteuropäischen Kandidaten bereits erhielten oder nahezu zeitgleich mit dem EU-Beitritt erhalten werden.

  • Auf zwischenstaatlicher Ebene bietet die EU einen Rahmen zur Verbesserung der Beziehungen ihrer neuen Mitglieder. Sie besitzt gefestigte und eingespielte Strukturen zur Diskussion von Fragen aus allen Politikfeldern, während sie zugleich die Achtung von Menschen- und Minderheitenrechten fördert.

  • Der Unionsbeitritt wird die Gefahr sozialer Spannungen in den Beitrittsländern verringern. Die EU-Mitgliedschaft stellt somit einen wirksamen Schutz gegen die Risiken einer Armutsmigration dar. Gleiches gilt für den Kampf gegen die organisierte Kriminalität, da nur eine gesamteuropäische Zusammenarbeit im Bereich innere Sicherheit und Justiz das geeignete Mittel im Umgang mit dieser Bedrohung darstellt.

  • Die Erweiterung wird die Gesellschaften Ost- und Westeuropas auf unterschiedlichen Ebenen miteinander vernetzen, was zu einem besseren gegenseitigen Verständnis und zum Abbau von Stereotypen führen kann und zudem Lernchancen für beide Seiten bietet.

  • Die Freizügigkeit in der Union erhöht soziale Kontakte, wodurch historisch belastete Beziehungen an Brisanz verlieren. Offene Grenzen können Minderheitenkonflikte entschärfen. Vertrauensbildend und konfliktmindernd wirkt insbesondere in Mittel- und Osteuropa auch die von der Union geförderte grenzüberschreitende Kooperation.

  • Durch die Osterweiterung werden die neuen EU-Mitglieder in ein demokratisches System mit starken Zivilgesellschaften eingebunden, wodurch der Wandel hin zu einer stabilen demokratischen politischen Kultur begünstigt wird.

  • Die Osterweiterung vermindert nicht zuletzt gravierende ökologische Probleme, die in Mittel- und Osteuropa als Erbe der sozialistischen Vergangenheit fortbestehen. Durch die Übernahme von EU-Umweltstandards und Know-How-Transfer werden entsprechend Risiken, die durch ihren grenzüberschreitenden Charakter ganz Europa gefährden können, entschärft.

Unter Berücksichtigung der positiven Effekte der Erweiterung überwiegt der Nutzen für West- und Osteuropa die tatsächlichen Kosten (Transferzahlungen minus wirtschaftlichen Nutzen). Trotz dieser positiven Bilanz ist das Projekt einer großen EU in Gefahr, weil Europa die strategischen Chancen der Erweiterung nicht offensiv thematisierte.

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2) Die Vergrößerung der Union und ihre Folgefragen

Mit dem 1. Mai 2004 vergrößert sich die Mitgliederzahl der Europäischen Union, die einst als Bündnis von sechs demokratisch ausgereiften, marktwirtschaftlich gefestigten Staaten angefangen hatte, um 66% - von 15 auf 25. Die Gesamtbevölkerung wächst damit von 371 auf 450 Millionen und das Territorium um 23%. Die Größenordnung der Herausforderungen, die diese "Erweiterung" in sich birgt, lässt sich in den Daten nur erahnen: Das gesamte BSP der Union wächst nur um 4,5% - von 8,83 auf 9,23 Billionen Euro. Das durchschnittliche BSP pro Kopf fällt somit von 23.800 Euro auf 20.510 Euro. Die Wohlstandskluft zwischen dem ärmsten (Portugal) und dem reichsten Land (Luxemburg) der EU-15 wird durch die Erweiterung deutlich breiter: Lettland erreicht mit 7.700 Euro (in Kaufkraftparitäten) gerade mal ein Drittel des EU-Durchschnitts und mit dem Beitritt Rumäniens werden die EU-internen Disparitäten diesbezüglich noch weiter anwachsen. Die kontinentale Außengrenze der Union, die heute zwischen Triest und Karelien knapp 3000 km misst, wird mit genau 5000 km fast so lang wie die amerikanisch-kanadische Grenze (2).

Diese neue kulturelle, politische, gesellschaftliche und wirtschaftliche Heterogenität wird von der trocken-mathematischen Formel "15 plus 10 ist gleich 25" notdürftig kaschiert. Der Beitrittsprozeß mag am 1. Mai 2004 seinen krönenden Abschluß finden - die Heranführung im eigentlichen Sinne wird aber weitergehen. Auch die amerikanische Begrifflichkeit der "EU expansion" (obwohl dieser Terminus nicht so martialisch belegt ist, wie er in Europa verstanden wird) betont die gewiß vorhandene "imperiale" Dimension Europas als Regionalmacht, übersieht aber die zähe Aushandlung neuer Arrangements in einer EU-25. Die Neuordnung der Machtverhältnisse innerhalb Europas und die Einbindung der Heterogenität werden sich weder mittels der Mathematik von Sitzverteilungen und Stimmgewichtungen auf europäischer Ebene noch durch symbolische Gesten verdecken lassen.

Die komplizierten Übergänge von der Diktatur zur Demokratie, von der Planwirtschaft zur Marktwirtschaft und von der Blockstruktur zur nationalen Eigenständigkeit waren und sind zum Teil noch belastet durch eine Fülle ungelöster Probleme. Zu nennen sind etwa ökonomische Rückständigkeit, eine veraltete unterentwickelte Infrastruktur, gravierende ökologische Schäden sowie zivilgesellschaftliche Defizite, d.h. mangelndes Vertrauen in den Staat, in die Institutionen und das Rechtssystem.

Um so beachtlicher sind vor diesem Hintergrund die doch recht eindrucksvollen wirtschaftlichen Erfolge der mittel- und osteuropäischen Staaten: substantielle Wachstumsraten, weitreichende Privatisierung, Verbesserung des Klimas für Investitionen aus dem Ausland und stark ansteigende Handelsraten. Dies hat unter anderem dazu geführt, daß der Handel mit der Europäischen Union mit den mittel- und osteuropäischen Staaten sprunghaft gestiegen ist und daß die Wirtschafts- und Rechtsordnung entsprechend im Hinblick auf die bevorstehende Mitgliedschaft in der Europäischen Union umgestaltet wurde. Der Beitritt zur EU bedeutete für jeden dieser Staaten, die Vielzahl europäischer Rechtsakte des acquis communautaire in innerstaatliches Recht umzusetzen. Dies summiert sich zu einer fast unvorstellbaren Herausforderung und einer immensen Anstrengung in kürzester Zeit, um tatsächlich beitrittsfähig zu werden.

Die Vergrößerung des Wirtschaftsgefälles und die Divergenz der Interessenlagen führen insgesamt zu einem heterogeneren und politischeren Europa. Die Vorboten der damit verbundenen konfliktträchtigen Folgen lassen sich seit geraumer Zeit beobachten: Etwa haben sich die Verteilungskämpfe um die Strukturfonds und das Agrarbudget der EU verschärft und im vergangenen Jahr wurde ausgiebig über das Reizthema der Arbeitnehmerwanderung diskutiert. Dabei ist der Aushandlungsprozeß rund um die neue EU-Agenda 2007 erst in Ansätzen eröffnet worden, warf jedoch mit dem spanischen und polnischen Agieren beim Europäischen Rat von Brüssel Anfang Dezember 2003 bereits erste Schatten voraus.

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3) Welches Europa? Oder die Vollendung der Erweiterung

Galt zu Beginn des Unterfangens der Osterweiterung die Reformierung der Entscheidungsstrukturen und -prozeduren der Union als conditio sine qua non für die Aufnahme neuer Mitglieder, droht jetzt am 1. Mai 2004 der genau umgekehrte Fall einzutreten: Die erfolgte Aufnahme neuer Mitglieder trägt zur Verzögerung notwendiger Schritte zur Vertiefung der europäischen Integration bei. Aber auch angesichts der wenig optimistisch stimmenden Umfrageergebnisse des Eurobarometers bezüglich der Bereitschaft der Bürger in den heutigen EU-Staaten, neue Länder im Klub willkommen zu heißen, mahnen Politiker allerseits eine ausgedehnte Phase der "Verdauung" oder Konsolidierung an.

Während die Euroskeptiker bei den Referenden in den Beitrittsländern überraschenderweise den Kürzeren gezogen haben, belegen die Eurobarometer-Daten, daß es den Erweiterungsbefürwortern nur begrenzt gelungen ist, die Bürger mitzunehmen. Nach neuesten Erhebungen in der EU-15 befürworten 47% der Bürger die Erweiterungsrunde 2004, aber 36% sprechen sich dagegen aus. Die Bandbreite reicht bei den Befürwortern von 65% in Griechenland bis zu magerem 34% in Frankreich. Folgerichtig ist Frankreich mit 56% führend bei den Erweiterungsskeptikern gegenüber lediglich 15% in Spanien (3). In vielen EU-Staaten mangelte es in den letzten Jahren an offensiver Überzeugungsarbeit. Statt die obengenannten Vorteile der Aufnahme von zehn neuen Mitgliedsländern auszuspielen, überläßt man das Feld ungewollt Populisten, die die nachvollziehbaren Ängste der Bürger schüren.

2003 entzündete sich die Debatte über die endgültige Silhouette "Europas" an der Türkeifrage. Die Aufgabe, den Prozeß der europäischen Integration aktiv zu gestalten, darf jedoch nicht von der Frage EU-27 oder EU-28 abhängig gemacht werden. Der Erweiterungsprozeß insgesamt wird sich auf absehbare Zeit nicht abschließen lassen. Es wäre verhängnisvoll, die Beantwortung strategischer Herausforderungen wegen der herbeigesehnten finalité offen zu lassen.

Von der europäischen Öffentlichkeit kaum bemerkt hat Brüssel außerdem über die große Erweiterungsrunde "plus zehn" im Jahre 2004 und die anvisierte kleine Erweiterungsrunde hinaus, die drei bis vier Jahre später aller Wahrscheinlichkeit nach Rumänien und Bulgarien als Nachzügler der Helsinki-Gruppe und Kroatien als Vorreiter der Zagreb-Gruppe umfassen wird, unumkehrbare Beitrittsperspektiven ausgesprochen. Die Umsetzung der Beitrittsperspektive der Westbalkan-Staaten Serbien-Montenegro, Bosnien-Herzegowina, Mazedonien und Albanien läßt sich ebenso wenig zeitlich eingrenzen wie die Dauer eventueller Beitrittsverhandlungen mit der Türkei, über die Ende 2004 entschieden werden soll. Eine Union, die ihren Versprechen nachkommt, könnte erst ab einer EU-33 von "Vollendung" sprechen. Durchkreuzt werden könnte dies weniger von möglichen Beitrittsgesuchen der Schweiz, Islands, Norwegens oder gar Israels als von dem wachsenden strategischen Gebot, Nachbarländern jenseits der Außengrenze einer künftigen EU-25/27 flexible, differenzierte Formen der Integration anzubieten.

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4) Alte und neue Mitglieder: die Gleichheit aller 25

Auch wenn man gedanklich von den verschiedenen Szenarien der differenzierten Vertiefung bzw. Erweiterung der Integration abstrahiert, birgt die Osterweiterung nach dem 1. Mai 2004 reichlich Zündstoff. Für die Beitrittsländer hatte logischerweise die endgültige Unterschrift unter die Beitrittsurkunde von Anfang an höchste Priorität, während die heutigen Mitglieder und die Kommission auf eine "ein-zu-eins" Umsetzung des Acquis pochten.

Auch die uneingeschränkte Vollmitgliedschaft der Zehn wird den feinen Unterschied - real und perzipiert - zwischen alten und neuen Mitgliedern nicht schlagartig beseitigen können. Die Folgefragen der Osterweiterung werden somit zu EU-internen Streitpunkten. Was sich damit abzeichnet, ist aber keine einfache Neuteilung Europas in Alteingesessene und Neumitglieder, sondern wechselnde Koalitionen. Dennoch hat diese Konstellation sowohl das Potential, den Integrationsprozeß zu blockieren als auch ihn gezielt voran zu treiben. Die nachhaltige Akzeptanz der Neuen durch die Alteingesessenen wird sich verschränken mit den strukturellen Spannungsverhältnissen zwischen den EU-Mitgliedern: zwischen Kleinen und Großen - wobei nur Polen und ggf. Rumänien zu den (Mittel)großen gehören könnten -, zwischen Östlichen und Südlichen, zwischen Nettozahlern und Empfängerländern. Insgesamt steht zu erwarten, daß der Ausgleichs- und Akzeptanzprozeß zwischen Neuen und Alten drei Formen annehmen wird: die Durchsetzung von Nationalinteressen, die vollendete Implementierung des Acquis und, im Umkehrschluß, die Einhaltung "europäischer Normen und Regeln" durch die heutigen Mitglieder.

Die genannte heroische Anpassungsleistung der Übernahme des Acquis innerhalb weniger Jahre wird ab dem 1. Mai 2004 ihrer definitiven und gründlichsten Überprüfung unterzogen, nämlich in der realen Teilnahme an allen Dimensionen der europäischen Integration. Zweifelsohne werden sich dabei unzählige Defizite technischer, aber auch politischer Natur zeigen. Die Kommission mit ihren Fortschrittberichten hat in den letzten Jahren erhebliche Anstrengungen unternommen, nicht nur die formell-rechtliche Seite der Acquis-Übernahme zu kontrollieren, sondern in manchen Bereichen immer wieder die mangelnde Implementierung der neuen Gesetze und Vorschriften angeprangert. Wer die Zahl der (auch gerichtlichen) Auseinandersetzungen zwischen EU-Kommissaren und heutigen Mitgliedstaaten in einer nahezu unüberschaubaren Reihe von Einzelfragen in Augenschein nimmt, kann nur noch spekulieren über den richtigen Multiplikationsfaktor für die zehn neuen Mitgliedstaaten mit ihren noch nicht abgeschlossenen Transformationsprozessen, ihren Staatsapparaten ohne jahrzehntelange EU-Erfahrung und ihrem gelegentlichen Aufbäumen beim Souveränitätstransfer nach Brüssel. An den neuralgischen Punkten wird jedoch das Kräftemessen mit der EU-Kommission - ähnlich wie im Falle des Stabilitätspaktes - Koalitionen anderer Mitgliedstaaten involvieren und somit die Politisierung der EU verstärken.

Die insgesamt 265 Übergangsregelungen in vierzehn der 30 Verhandlungskapitel mit den zehn Beitrittsländern, z.B. im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit, halten - obwohl vorbildlich zeitlich begrenzt und genau definiert und individualisiert - den Beitretenden vor Augen, daß Vollmitgliedschaft nicht gleich Vollmitgliedschaft ist. Die Flexibilität und Differenzierung dieser Regelungen führt dazu, daß in den kommenden Jahren kaum noch zwei der insgesamt 150 bilateralen Beziehungen zwischen den fünfzehn alten und zehn neuen Mitgliedstaaten in den entscheidenden Bereichen (Binnenmarkt, Freizügigkeit, Landerwerb sowie implizit Schengen) identisch sein werden. Hinzu kommen spezifische, auf die Beitrittsländer ausgerichtete Schutzklauseln für das Funktionieren des Binnenmarktes und den Bereich Justiz und Inneres (4). Vorhersehbar ist, daß die schrittweise Aufnahme der zehn z.B. in die Eurozone das Gesamtbild weiter komplizieren bzw. differenzieren wird.

Nachdem die Beitrittstaaten zehn Jahre intensiv und eindringlich auf ihren "europäischen Gehalt", die Umsetzungen des EU-Acquis und die Einhaltung "europäischer Normen und Werte" geprüft wurden, ist mit dem Beitritt eine gewisse Umkehrung nicht undenkbar. Zum Beispiel in der Minderheitenpolitik wäre die Frage gerechtfertigt, ob die etablierten Mitglieder selbst die bei den Neukömmlingen eingeforderten Normen und Werte immer einhalten. So ist es sehr wohl denkbar, daß gerade die Beitretenden sie mit Überzeugung daran erinnern werden und so potentiell die Europäisierung in verschiedenen Bereichen vorantreiben.

Nicht nur im Sinne der inneren Europäisierung, sondern auch in den Außenbeziehungen deutet die Erweiterung auf eine Differenzierung. Das Jahr 2003 hat unter Beweis gestellt, daß sich die meisten Beitrittsländer aus historischen, aber auch aus taktischen Überlegungen gegenüber der einzigen übriggebliebenen Supermacht USA und der immer noch als bedrohlich nah empfundenen Großmacht Rußland anders positionieren als EU-Gründerstaaten wie Frankreich oder Deutschland. Darüber hinaus zeichnet sich auch eine Clusterbildung ab.

  • Nordost: Die skandinavischen und baltischen Länder sind auch im EU-Kontext bemüht, die Beziehungen zu Rußland in ihrem Sinne zu gestalten.

  • Ost: Gleichzeitig entwickeln insbesondere Litauen und Polen kreatives Potential in der Bilanz zwischen EU (bzw. Schengen-) Regeln und ihren Nachbarschaftsbeziehungen zu Belarus und Ukraine.

  • Südost: Nicht zuletzt die griechische Ratspräsidentschaft und der Gipfel von Thessaloniki im Juni 2003 haben unter Beweis gestellt, daß die Staaten des Westbalkans heute innerhalb der EU-15 über engagierte Fürsprecher verfügen (jenseits vermeintlicher historischer Verbundenheiten).

  • Süd: Noch unklar ist, in welchem Maße außenpolitische, geographische Interessenlagen das Eintreten der südlichen EU-Staaten für eine konstruktive Weiterentwicklung der Beziehungen zu den nordafrikanischen Mittelmeerstaaten im Rahmen des "Wider Europe" bedingen. Die Konkurrenz zwischen einer "östlichen" und einer "südlichen" Außenorientierung der EU hat sicherlich auch eine EU-interne Machtkomponente.

Obwohl insgesamt evidente Blockierungsrisiken und bislang ungeahnte Komplexitäten gegeben sind, birgt die Differenzierung der Interessen in der EU der 25 auch Erneuerungspotentiale.

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5) Das Modell der Erweiterung jenseits der Osterweiterung

Die Osterweiterung ist nicht nur, und vielleicht nicht einmal in erster Linie, ein ökonomisches Thema. Man muß auch die kulturellen Komponenten sehen, denn als eine der Antworten auf diesen Wandel im Zeitraffer der letzten zehn Jahre sind bestimmte historische Grundprofile zurückgekehrt. Bei dem Blick auf die großen Konstellationen wird unübersehbar, daß wir es mit einer Wiederkehr kulturell gewachsener historischer Räume zu tun haben. Vor allem in Mittel- und Osteuropa gewinnen geschichtlich abgesunkene mentale Prägeformen eine neue Gegenwart in Gestalt verschiedener Kulturregionen. Da ist das durch das westliche Christentum und das Habsburger Reich geprägte Ostmitteleuropa, das durch die osmanische Herrschaft geprägte Südosteuropa, das byzantinisch orientierte russische Reich. Die alten Grenzen zwischen dem katholischen und dem orthodoxen Europa, zwischen dem osmanischen und dem Habsburger Reich haben wieder an Relevanz gewonnen.

Wenn man die verästelten Konflikte in Ostmitteleuropa begreifen will, hilft das Studium früherer Konflikte und Landkarten. Viele Konflikte in Südosteuropa lassen sich in ihren mentalen Prägeformen als eine Verlängerung jener Machtspiele verstehen, die als orientalische Frage das 19. Jahrhundert und den Beginn des 20. Jahrhunderts durchziehen, also die Verfallsgeschichte des osmanischen Reiches, das damit verbundene Problem des nationalen Gleichgewichts, das Ringen von Habsburger Reich und Zarenreich um Einfluß und Herrschaft. Elemente der orientalischen Frage finden sich im Kaukasus sowie auf dem Balkan und betreffen das Selbstverständnis der Türkei wie das Selbstverständnis Griechenlands. Sie rufen die mazedonische Frage ebenso in Erinnerung wie die Albanerfrage - man denke nur an die Brisanz der Auseinandersetzungen im Kosovo oder an die Probleme in Mazedonien und Südserbien.

Der Balkan, nachbarschaftlich umgeben von gegenwärtigen und künftigen Mitgliedern der Europäischen Union, weist in einer besonders dichten Form einen historischen Erfahrungsgrund auf, der in dieser oder jener Weise die Landkarte des gesamten Kontinents durchwebt: Kulturelle Vielfalt trifft in großer räumlicher Dichte aufeinander. Das hat Orte von hoher Symbolkraft für unterschiedliche Ethnien erzeugt, die ebenfalls nahe beieinander liegen.

Die Länder Südosteuropas verhandeln bereits über den Beitritt (Rumänien und Bulgarien) oder verfügen zumindest über eine konkrete, wenn auch langfristige EU-Perspektive. Dennoch ist dann vorerst die gesamte Region von den Vorzügen der Mitgliedschaft ausgeschlossen. Obwohl die EU der einzige erfolgversprechende Rahmen für die Region ist, sind die Brüsseler Instrumente für Reformunterstützung, Regionalkooperation und Krisenmanagement bislang ungenügend aufeinander abgestimmt. Instabilität, Heterogenität und die Spannung zwischen multilateraler Regionalkooperation und bilateraler EU-Integration werden die europäischen und regionalen Verantwortlichen nach der Osterweiterung 2004 verstärkt herausfordern.

Entscheidend für die Autorität der EU ist das glaubwürdige Integrationsversprechen, ohne das es weder funktionale Regionalkooperation noch erfolgreiches Konfliktmanagement noch nachhaltige Reformen geben wird. Ungeachtet der Türkei-Debatte gilt die "Balkan-Enklave" seit der Beteuerung im Gründungsdokument des Stabilitätspaktes für Südosteuropa, "die Region näher an eine Perspektive der vollständigen Integration dieser Länder in ihre Strukturen heranzuführen",(5) als Teil der europäischen finalité. Allen Beteiligten ist klar, daß der Balkan Teil Europas ist, daß seine Probleme europäische Probleme sind und daß auch eine Lösung nur eine europäische sein kann (6).

Paradoxerweise ist trotz aller offenkundigen Unterschiede zu Ostmitteleuropa das Modell der EU-Osterweiterung das einzig erfolgversprechende für Südosteuropa. Die Herausforderung liegt darin, rund um den Assoziierungs- und Beitrittsprozeß flankierende Instrumente und Strategien aufzubauen, die den genannten Eigenheiten der Region gerecht werden. Außerdem ist Zeit hier ein entscheidender Faktor: Die Anziehungskraft der EU sollte als Hebel zur Beschleunigung von Reformprozessen genutzt werden, ohne daß gerade die strukturschwächsten und instabilsten Länder durch Tempo und Anforderungen ausgegrenzt werden oder daß sich die Risiken gesellschaftlicher Indifferenz oder Frustration und politischer Ermüdungserscheinungen erhöhen und damit zu Rückschlägen und anderen destabilisierenden Effekten führen.

In Südosteuropa und insbesondere in den Ländern des Westbalkans findet die Transformation zu pluralistischer Demokratie und Marktwirtschaft weitgehend parallel zur sich entwickelnden Perspektive der EU-Integration statt. Die Verschränkungen zwischen Transformation und EU-Integration sind hier von Anfang an bestimmender, als sie es vor zehn Jahren in Ostmitteleuropa waren. Verzögerte Transformation und schwache Staaten mit einer von interethnischen und zwischenstaatlichen Konflikten geprägten Vergangenheit haben die Region zu einem Kernanliegen des Prozesses in Richtung Stabilität, Integration und Prosperität in Gesamteuropa gemacht. Die heutige Ausgangslage in Südosteuropa ist eine andere als die der politischen und wirtschaftlichen Transformation in Ostmitteleuropa zur Zeit des Europäischen Rates in Kopenhagen 1993. Eine Reihe von Faktoren setzen die Entwicklungen in der Region von anderen Fällen der Transformation hin zu pluralistischer Demokratie und Marktwirtschaft ab. Manche sind struktureller Art, andere eher Folgen der Konflikte der neunziger Jahre:

  • Modernisierung und Transformation: Ein erstes strukturell-historisches Defizit betriff die Schwäche in der Handlungsfähigkeit der Staaten, trotz ihrer starken Ansprüche bezüglich Souveränität und Nationalstaatlichkeit. Hinzu kommt die Schwäche der Zivilgesellschaft, die verbunden ist mit der Konsolidierung eines Nationalstaats ohne ausreichend tragfähigen und nachhaltigen Mittelstand sowie mit einer exzessiven Verflechtung politischer und wirtschaftlicher Macht vor dem Zweiten Weltkrieg. Das EU-Engagement in den Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen konzentriert sich bislang eher auf Garantien für die Nichteinmischung des Staates in zivilgesellschaftliche Freizonen als auf gezielte Stärkung der Zivilgesellschaft. Außerdem reichen manche Defizite der wirtschaftlichen Modernisierung weit in die Geschichte zurück.

  • Sicherheit und ethnische Konflikte: Ein weiterer evidenter Unterschied zwischen Südosteuropa und Ostmitteleuropa betrifft jenen zwischen zehn Jahren beständiger Transformation einerseits und zehn Jahren geprägt von Konflikten und Instabilität in größeren Teilen des Balkans andererseits. Auch heute beschäftigen die Erbschaft von Konflikten und die Risiken neuer Gewalt die politische Auseinandersetzung in und über die Region und binden nicht zuletzt erhebliche Ressourcen. Die EU hat eine größere unterstützende Aufgabe im Umgang mit den endemischen Krisen der schwächsten Staaten in der Region, da solche langwierigen Krisen zu Entgleisung von Reformansätzen oder zu Scheinreformen sowie verschiedenen Formen von state capture führen können. Bislang wurde von europäischer Seite die Vordringlichkeit umfassender Strategien und Instrumentarien für die direkten Konfliktfolgen unterschätzt. Eine Kernfrage betrifft dabei die Flüchtlingsrückkehr, heutzutage eines der Haupthemmnisse für lokale und regionale Versöhnung zwischen ethnischen und religiösen Gemeinschaften wie auch für wirtschaftliche und soziale Entwicklung.

  • Heterogenität der Region als Enklave: Diese Nachteile im Vergleich zu Estland, Polen oder Slowenien werden noch verstärkt durch die Heterogenität der Entwicklungen innerhalb der Region. Manche Länder der Region haben bessere Potentiale und günstigere Voraussetzungen für Verwaltungs- und Wirtschaftsreformen als andere. Manche haben einen relativ überschaubaren und geraden Weg zu EU-Mitgliedschaft vor sich. Gerade in diesen Ländern ist das Engagement für regionale Kooperation weniger ausgeprägt. Kroatiens Antrag auf EU-Kandidatenstatus hat diese institutionelle Trennlinie in Frage gestellt: Mit Kriterien von Demokratie und Marktwirtschaft läßt sich die Ungleichbehandlung kaum begründen. Andererseits kann regionale Kooperation nur funktional und erfolgversprechend sein, wenn auch die Weiterfortgeschrittenen sich beteiligen, nicht nur die Nachzügler: das Regionalitätsdilemma. Manche Länder und staatsähnliche Entitäten dagegen sehen sich mit wesentlich größeren Erblasten der Konflikte der neunziger Jahre und schier unüberwindbaren Modernisierungsrückständen und institutionellen Schwächen konfrontiert. Ihr Weg in die EU wird überaus lang und beschwerlich sein, nicht zuletzt wegen der ungeklärten Souveränitätsfragen und spannungsbeladenen interethnischen Beziehungen. Diese Unterschiede sind in der kleinen Balkanregion weitaus größer als zwischen den Vorreitern der Transformation in Ostmitteleuropa und deren Nachzüglern. Gerade für diese Länder ist regionale Kooperation ein Muß. Von Vorteil der Region ist dagegen ihre geringe Größe als "Enklave" in einem vereinten Europa.

Schlußendlich bestimmen der politische Wille und das Engagement der regionalen Führer über den Erfolg der europäischen Gesamtstrategie für den Balkan mit den bilateralen Assoziierungsprozessen, der multilateralen Regionalkooperation und dem proaktiven Krisenmanagement.

Nach der ersten größeren Runde der Osterweiterung im Jahre 2004 werden sich in Südosteuropa die Dilemmata von Regionalität, Konditionalität, Instabilität und Heterogenität mit aller Kraft zurückmelden. Der Stabilitätspakt und andere regionale Initiativen haben die Reformen und den Wiederaufbau in der gesamten Region gewiß beschleunigt, aber 2004 werden die Disparitäten durch Pfadabhängigkeit und die weit unterschiedlichen Ausgangslagen der Länder eher größer als kleiner geworden sein. Diese Dilemmata sind ebenso strukturell und beharrlich wie die eigenen Probleme der Region, fordern aber in erster Linie die EU zu strategischer Konsistenz und Kreativität auf. Ein Prozeß der Südosterweiterung wird ab 2004 die strategische und teils auch institutionelle Verzahnung von Stabilisierung, Integration, Transformationsunterstützung und Krisenmanagement erfordern (7).

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6) Innere und externe Differenzierung

Die EU wird mit dieser Erweiterung im Osten an das Territorium von Ukraine, Belarus und ggf. Moldova vorrücken - von der Barentssee bis zum Schwarzen Meer. Mit Kaliningrad wird sogar ein Teil des russischen Territoriums eine Enklave innerhalb der EU bilden. Und wenn die Erweiterung um die Türkei auf eine EU-28 erfolgen sollte, würden Iran, Irak und Syrien als Nachbarn in Erscheinung treten. Auch die nordafrikanischen Mittelmeeranrainerstaaten sind für Europa von zunehmender Relevanz. Das bedeutet, daß die Europäische Union Nachbarn haben wird, die politisch instabil, ethnisch polarisiert und wirtschaftlich rückständig sind. Allein im Blick auf dieses Risikopanorama ist daher politische Handlungsfähigkeit von einer neuen Qualität gefragt - mit einem außenpolitischen Handlungsschwerpunkt auf der Stabilisierung der unmittelbaren Nachbarschaft. Es stellt sich dann nicht nur die Frage nach der Aufnahmekapazität der Europäischen Union. Um diesen Druck zu bewältigen braucht Europa vielmehr Klarheit, nach welcher Grundorientierung es künftig verfaßt sein will.

Historisch gesehen bietet selbst der gescheiterte Verfassungsgipfel von Brüssel im Dezember 2003 große Chancen. Es ist sogar Optimismus angesagt - entgegen aller Anzeichen der Krise. Europa muß immer in Alternativen denken. Insofern gibt es gegenwärtig sogar mehrere Optionen, die Erfolg versprechen. Ein Blick in die Geschichte der europäischen Integration zeigt, daß Momente des verfassungspolitischen Scheiterns immer auch der Beginn einer neuen Ära waren und der Gemeinschaft zu neuem Aufbruch verholfen hatten. Als 1954 die erste europäische Verfassung, die Europäische Politische Gemeinschaft (EPG), zusammen mit der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft in der Französischen Nationalversammlung scheiterte, gab Bundeskanzler Konrad Adenauer noch am gleichen Abend den Auftrag, tatkräftig die Alternativen anzugehen. Daraus entstanden dann die Römischen Verträge von EWG und Euratom.

Von ähnlicher historischer Bedeutung kann der gescheiterte Brüsseler Gipfel werden. Er wird als Startpunkt für eine differenzierte Gestaltung des Kontinents anzusehen sein. In der großen Europäischen Union der 25 und mehr Mitgliedstaaten wird man nicht auf den letzten Bremser warten wollen. Es werden sich Teil-Räume bilden, in denen Politik vorangetrieben wird. Wirtschaft und Währung, Außen- und Sicherheitspolitik, Innen- und Justizpolitik bergen große Aufgaben, wo staatsähnliche Leistungen erwartet werden. 25 und mehr Mitgliedstaaten können diese nicht alle zum gleichen Zeitpunkt und mit gleicher Intensität erbringen.

Die Grenzen gemeinsamen Handelns haben sich schon in der EU der 15 immer wieder gezeigt. Ob die Schengener Vereinbarung zur Inneren Sicherheit oder die Euro-Gruppe - das Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten ist heute schon Wirklichkeit. Nun ist der richtige Zeitpunkt gekommen, die Umgestaltung und Differenzierung des großen Europas systematisch anzugehen - ob mit oder ohne Verfassung.

Gleichzeitig wird die Europapolitik sensibel die Möglichkeiten ausloten müssen, doch noch die vom Konvent vorgelegte Verfassung zu verabschieden. Um diesen integrationspolitischen Kurswechsel zu beschleunigen, sollten die Gründerstaaten und weitere integrationswillige Partner, wie Ungarn und Tschechien, aber auch Griechenland oder Schweden, gemeinsam die Initiative ergreifen, um ihre Entschlossenheit zum Festhalten am Gesamtpaket der Verfassung zu demonstrieren. Wenn dieses strategische Denken jetzt zu greifen beginnt, dann kann der Gipfel zum Ausgangspunkt für eine große, neue Architektur Europas werden. So eng sind Krise und Chance in Geschichte und Politik miteinander verwoben.

Mit oder ohne Verfassung: Differenzierung wird ohnehin Europas Weg in die Zukunft markieren. Spätestens seit dem Fehlschlag des Brüsseler Gipfels kursieren in der Europa-Debatte drei Formen: differenzierte Vertiefung im Rahmen der Verträge, außerhalb der Verträge und differenzierte Erweiterung.

In der EU-internen Reformdiskussion wird um Optionen gerungen, die es Gruppen von Mitgliedsländern im Rahmen der Verträge erlauben würden, die Vertiefung der Integration voranzutreiben, jenseits der Methode Monnet des kleinsten gemeinsamen Nenners. Auf Nizza zurückgeworfen stellen sich die Europa-Denker zunehmend die Frage, ob die Instrumente der offenen Koordinierung und der verstärkten Zusammenarbeit diesbezüglich in ihrer Wirkung nicht zu sehr eingeengt und formalisiert sind. Angesichts der neuen Herausforderungen, z.B. der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, rücken darüber hinaus zusehends Varianten der Differenzierung außerhalb der Verträge ins Blickfeld.

Die große Debatte zur differenzierten Integration der Vertiefung wird aber sauber getrennt von der Realität der differenzierten Integration der Erweiterung. Längst kennt die EU nicht mehr nur insiders und outsiders. Bei näherer Betrachtung kennt die EU neben der Vollmitgliedschaft noch mindestens drei Kategorien der Beziehungen, jeweils mit Unterkategorien und Ausnahmefällen:

  • Zur Kategorie der Mitgliedskandidaten gehören nicht nur die zehn beitretenden Länder, sondern auch Rumänien und Bulgarien, die ihre Beitrittsverhandlungen noch nicht abgeschlossen haben (dies aber bis Ende 2005 beabsichtigen, um Anfang 2007 beitreten zu können), sowie die Türkei, mit der noch keine Verhandlungen eröffnet wurden.

  • Dagegen verfügen die assoziierten Länder des Westbalkans allesamt über eine Beitrittsperspektive, werden aber ihre Beitrittsverhandlungen im Rahmen des eigens dazu geschaffenen Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses absolvieren. Hier ließe sich unterscheiden zwischen den Ländern mit (Mazedonien und Kroatien) bzw. ohne (Albanien, Bosnien-Herzegowina, Serbien-Montenegro) bilaterales Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen. Sollte Kroatien Anfang des Jahres den Kandidatenstatus erhalten, würden die fünf Länder des Westbalkans nicht weniger als drei Unterkategorien bilden (auch wenn man von Kosovo als nicht-staatliche Entität absieht).

  • Mit dem neuen strategischen Instrument Wider Europe/Neue Nachbarschaft (8) wird im Frühjahr 2004 eine neue Kategorie von Ländern geschaffen - ein Freundeskreis rund um die EU, aber gewiß noch heterogener als der Westbalkan, mit Ländern wie Marokko und Belarus, Rußland und Israel. Außer ihrer Nachbarschaft zur EU scheinen die westlichen GUS-Staaten und die Mittelmeeranrainer wenig gemein zu haben. Das gleiche gilt jedoch unter den östlichen Nachbarn auch für die Diktatur Belarus, das kleine Moldova am Rande des Staatsversagens, die Großmacht Rußland und die strategisch bedeutsame Ukraine, mit einem expliziten Beitrittsansinnen (9).

Die Grenzziehungen innerhalb und zwischen diesen Kategorien sind jedoch, oftmals zurecht, nicht ohne Widersprüche. So werden Rumänien und Bulgarien als Beitrittsländer den beitretenden Ländern in nahezu allen Bereichen gleichgestellt. Dagegen wird Kroatien auch mit (möglichem) Kandidatenstatus nie in den Osterweiterungsprozeß (d.h. von DG Außenbeziehungen zur DG Erweiterung) hinüberwechseln. Nicht nur im Europäischen Parlament werden Überlegungen angestellt, ob bzw. wann z.B. Georgien oder Iran "Wider Europe" zugerechnet werden sollte.

Weiter unterminiert wird der hilfreiche Mythos der scharfen Trennung zwischen Außenseitern und Vollmitgliedern - hilfreich, weil es die Attraktivität der Mitgliedschaft und damit die Transformationshebel der EU hervorhebt - in der Praxis in vielen Bereichen. Die Tatsache, daß Kosovaren und Montenegriner in Euro zahlen, die Engländer und Schweden als EU-Vollmitglieder aber nicht, läßt sich noch als Skurrilität abtun. Bezeichnend für die fragwürdige Trennung zwischen interner und externer Differenzierung ist aber die Teilhabe Norwegens als Land, das die EU-Mitgliedschaft abgelehnt hat, am Schengenregime, während die Dänen die Vollmitgliedschaft ohne Schengen ausgehandelt haben. Umfassende asymmetrische Freihandelsabkommen erhielten die Westbalkanländer schneller als manche EU-Kandidaten. Die Staaten des Westbalkans werden seit dem Europäischen Rat von Thessaloniki in der Kooperation im Bereich Justiz und Inneres aus triftigen Gründen involviert und sollen Zugang zu den europäischen Bildungsprogrammen erhalten, ungeachtet ihres Status als "potentielle Kandidaten". GASP und ESVP kennzeichnen sind ebenfalls durch die in der Praxis unbedenkliche, wenn auch in den Entscheidungsstrukturen knifflige Einbeziehung von Nicht-EU-Staaten gekennzeichnet.

Die EU und die künftigen Nachbarstaaten stehen vor der Aufgabe, eine funktional definierte Kooperation zum zentralen Mechanismus der Nachbarschaftspolitik ausbauen. Dafür eignen sich insbesondere die Bereiche Wirtschaft, Energie, Transport, Infrastrukturentwicklung, Telekommunikation und Bildung. Auch ohne die Aussicht auf eine unmittelbare Mitgliedschaft kann auf diese Weise ein dichtes Kooperationsnetz geknüpft werden, das bis zu einer gesamteuropäischen Freihandelszone reicht.

Auf der Grundlage funktionaler Formen der Zusammenarbeit läßt sich die institutionelle Kooperation bis hin zu Optionen einer Teilmitgliedschaft in Einzelbereichen der europäischen Integration vertiefen. Auf diesem Weg der Differenzierung nach außen kann sich die Europäische Union zu einem Akteur mit gesamteuropäischer Perspektive entwickeln, ohne nach innen ihre Leistungsfähigkeit einzubüßen. Ohne Strategien der Differenzierung liefe die große Europäische Union Gefahr, das Schicksal klassischer Großstaatsbildungen zu wiederholen, die an der Gleichzeitigkeit von innerer Konsolidierung und äußerer Herausforderung gescheitert sind (10). Mancherorts würde die Trennung zwischen differenzierter Vertiefung und differenzierter Erweiterung nur noch für das geübte Auge erkennbar sein.

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7) Fazit

Wie schon aus früheren Krisen im Einigungsprozeß kann die EU auch aus dem Scheitern der Regierungskonferenz zum Verfassungsentwurf produktive Kraft für eine Neuorientierung schöpfen. Die Verzögerungen in der Verfassungsgebung beschleunigen eine Entwicklung, die das große Europa so oder so durchlaufen wird: die strategische Neuausrichtung des Einigungsprozesses durch den gezielten Einsatz der Instrumente differenzierter Integration.

Ohne einen höheren Grad der Differenzierung war die Parallelität von Erweiterung und Vertiefung unter den Bedingungen divergierender Interessen- und Anspruchslagen unter den EU-Mitgliedstaaten schon bisher nicht realisierbar. Der Einstieg in variable Formen tieferer Integration ist längst erfolgt. Schon in der Währungs-, Innen- und Sozialpolitik wurden damit Blockaden überwunden und der Integrationsprozeß insgesamt vorangebracht. Gleichzeitig haben sich auch Formen eines variablen Ausstiegs aus Integrationsprojekten etabliert - dieses Europa à la carte schwächt im Ergebnis die Handlungsfähigkeit der EU nach außen, war jedoch nach innen erforderlich, um den Konsens der Mitgliedstaaten zu bewahren. Insgesamt betrachtet hat die Differenzierung nicht zu einer Spaltung Europas geführt, sondern zur Erhöhung der Leistungsfähigkeit und konstruktiven Problembewältigung im Interesse aller Mitgliedstaaten beigetragen.

Im Lichte des Brüsseler Gipfels gewinnt die Option differenzierter Integration eine strategisch herausragende Bedeutung. Mit unterschiedlichen Geschwindigkeiten werden sich einzelne Ländergruppen vorwärts bewegen. Ob in der Wirtschafts- und Währungspolitik, in der Außen- und Sicherheitspolitik oder der Innen- und Justizpolitik - auf all diesen Feldern wird von der Europäischen Union die Erbringung staatsähnlicher Leistungen erwartet, die 25 und mehr Mitgliedstaaten nicht alle zum gleichen Zeitpunkt und mit gleicher Intensität erbringen können.

Dafür werden die im Amsterdamer und Nizza-Vertrag verankerten Formen der erstärkten Zusammenarbeit nicht immer ausreichen. Sie unterliegen nach wie vor starken rechtlichen Restriktionen. Der Konventsentwurf hätte viele dieser Handlungsbarrieren abgebaut. Ohne die neue Verfassung sind die Differenzierungsmöglichkeiten des geltenden Vertragsrechts aber allenfalls in der Lage, bereichsspezifische Blockaden punktuell zu überwinden. Als grundsätzliches Vertiefungsinstrument einer wachsenden Union bleibt die verstärkte Zusammenarbeit nur sehr eingeschränkt anwendbar. Zu großen Sprüngen in bestehenden Bereichen oder gar zur Erschließung neuer Politikfelder taugt sie in der Nizza-Variante nicht.

Darüber hinaus werden grundsätzliche Dissonanzen zwischen den Mitgliedstaaten zu einer äußerst restriktiven Auslegung der geltenden Flexibilitätsbestimmungen beitragen. In einem Klima des Mißtrauens wird die Bereitschaft gering sein, eine Gruppe von kooperationswilligen Mitgliedstaaten voranschreiten zu lassen. Im Ergebnis könnte eine vertiefte Kooperation lediglich außerhalb des Vertragsrahmens umgesetzt werden. Ein Europa unterschiedlicher Geschwindigkeiten ohne vertraglich festgesetzte Normen und ohne Anbindung an den institutionellen Rahmen der EU wäre die Folge.

Dies gilt insbesondere für die Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Gemäß den Vorgaben von Nizza ist eine engere Kooperation bestimmter Mitgliedstaaten in diesem Politikbereich auf der Basis der verstärkten Zusammenarbeit explizit ausgeschlossen. Der Entwurf des Verfassungskonvents sah dagegen innovative und wegweisende Formen der differenzierten Integration im Bereich Sicherheit und Verteidigung vor. Erst kurz vor dem Brüsseler Gipfel hatten sich alle Mitgliedstaaten auf eine vertragliche Formel für eine strukturierte militärische Zusammenarbeit geeinigt. Solange die Verfassung nicht verabschiedet ist, wird diese Zusammenarbeit - wie schon an früheren Stationen der Integration - außervertraglich stattfinden.

Sicherlich bergen Einzelinitiativen außerhalb des EU-Rahmens - ohne vertragsrechtlich festgelegte Spielregeln und ohne Beteiligung der europäischen Institutionen - auch Risiken. Um ihnen entgegenzuwirken und doch das Potential der Differenzierung zur strategischen Fortentwicklung Europas voll nutzen zu können, muß von Anfang an klar sein, daß Differenzierung

  • als Strategie verstanden wird, die es der EU insgesamt ermöglicht, den Erfordernissen der Zukunft möglichst zeitnah, aktiv und effektiv zu begegnen;

  • nicht als Drohkulisse gegenüber unwilligen Mitgliedstaaten oder als Akt der Abkoppelung durch eine Avantgarde, sondern als Chance verstanden wird, die der Problemlösungskapazität und der Dynamik Gesamteuropas zugute kommt;

  • nicht zur Bildung von konkurrierenden Kernen führt, die zwar die Reform materieller Politik voranbringen, im Ergebnis jedoch den Keim einer inneren Spaltung Europas in sich tragen;

  • offen angelegt ist, so daß ein Aufschließen weiterer Staaten möglich ist. Das Anspruchsniveau tieferer Integration könnte allerdings für lange Zeit ein Europa verschiedener Geschwindigkeiten zur Folge haben, denn das Gebot der Offenheit darf den Leistungsgewinn der Differenzierung nicht aufheben.

Werden die Möglichkeiten der differenzierten Integration als Gestaltungsprinzip des großen Europa nicht genutzt, können die anstehenden Probleme nicht effizient gelöst werden. Diese Handlungsschwäche führt zu Stillstand und zu einer Erosion von innen. Die Idee der politischen Einheit Europas büßt ihre Bindekraft ein. Auf diesem Weg rutscht die Europäische Union zu einer Freihandelszone de luxe ab.

Wird Differenzierung in dieser Form gedacht, bleibt Europa auch mit 30 und mehr Mitgliedern regierbar. Die kooperationswilligen und -fähigen Mitgliedstaaten können ihre Zusammenarbeit in Bereichen wie der Wirtschafts-, der Sozial-, der Innen- oder der Verteidigungspolitik vertiefen und damit den weiteren Integrationsweg ebnen (11). Das Ziel einer Politischen Union wird nicht aus den Augen verloren, sondern auf dem Weg der differenzierten Integration angesteuert.

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(1) Werner Weidenfeld (Hrsg.), Jenseits der EU-Erweiterung. Strategiepapier (Gütersloh 2001); Bertelsmann Stiftung und Forschungsgruppe Europa (Hrsg.), Kosten, Nutzen und Chancen der Osterweiterung für die Europäische Union (Gütersloh 1998).

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(2) Barbara Lippert, "Erweiterungspolitik der Europäischen Union", in: Jahrbuch der Europäischen Integration 2002/2003, Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels (Hrsg.) (Bonn: Europa Union Verlag, 2003), S. 417-430. (Amerikanisch-kanadische Grenze ohne Alaska)

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(3) Candidate Countries Eurobarometer. Full Report 3 (2003); Public Opinion in the European Union, First Results. Eurobarometer 60 (2003), S. 9-10.

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(4) Lippert, "Erweiterungspolitik der Europäischen Union", S. 425-427.

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(5) Stabilitätspakt für Südosteuropa, Köln 10. Juni 1999.

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(6) Bertelsmann Foundation, The Balkans and New European Responsibilities (Gütersloh 2000), S. 13-16.

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(7) Wim van Meurs, "Den Balkan integrieren. Die europäische Perspektive der Region nach 2004", in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 10-11 (2003), S. 34-39.

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(8) European Commission, Wider Europe - New Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours, COM (2003) 104/3 vom 05.03.2003.

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(9) Martin Brusis, "Von der Ost- zur Südosterweiterung? Die EU und der westliche Balkan", in: Osteuropa 11 (2003), S. 1623-1638.

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(10) Europas Alternativen. Aufgaben und Perspektiven der großen Europäischen Union, Vorlage zum International Bertelsmann Forum, Berlin, 9.-10. Januar 2004 (i.E.); siehe dazu auch: Iris Kempe, Wim van Meurs "Europe Beyond EU Enlargement", in: Prospects and Risks Beyond EU Enlargement, 2 Bde (Opladen: Leske + Budrich, 2003), S. 7-62.

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(11) Europas Alternativen. Aufgaben und Perspektiven der großen Europäischen Union.


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