In Europa stellt sich die Machtfrage

Wir werden in diesen Wochen Zeugen einer großen Inszenierung europäischer Politik. Ab 4. Oktober beraten die Staats- und Regierungschefs abschließend über die europäische Verfassung.

Der Konvent unter der Leitung des früheren französischen Staatspräsidenten Giscard d'Estaing hat eine solide Grundlage für die Staats- und Regierungschefs erarbeitet. Auf ihn richten sich nun die gegensätzlichen Positionierungen der Regierungen. Die einen (Deutschland, Frankreich und die Benelux-Staaten) wollen den Entwurf so annehmen, wie er vorliegt; andere Regierungen (etwa Italien) wollen lediglich redaktionelle Korrekturen vornehmen. Die größte Gruppe will aus völlig unterschiedlichen Motiven eine grundlegende Änderung des Entwurfs: Österreich will - wie viele andere kleinere Mitgliedstaaten - keine Reduzierung der Zahl der Kommissare und keinen hauptamtlichen Ratspräsidenten. Polen und Spanien wollen die intransparenten Verfahren des Vertrages von Nizza beibehalten. Viele kritisieren Details der Kompetenzaufteilung, mutmaßen eine schleichende Machtausdehnung der EU.

All diese Details rechtfertigen aber nicht die Schärfe der Auseinandersetzung, die sich heute bereits ablesen lässt. Es muss mehr dahinter stecken. Näheres Hinsehen lässt den Schlüssel entdecken, der alles erklärt: Die Machtfrage ist gestellt! Dieser Kern des Politischen erschließt sich in mehreren Dimensionen.

Wir erleben einen dramatischen Zuwachs an Macht auf europäischer Ebene. War Europa früher eher ein Ornament des politischen Lebens, so ist es heute zum Zentrum des politischen Nervensystems geworden. Weitreichendste Kompetenzübertragungen von der nationalen auf die europäische Ebene waren mit den bisherigen Reformen der europäischen Verträge bereits verbunden. Die Vollendung des europäischen Binnenmarkts und der Wirtschafts- und Währungsunion hat die europäische Dimension wie ein dichtes Spinnennetz über alle Ebenen des politischen und sozialen Lebens gelegt. Der Verfassungsentwurf gibt insbesondere mit seinen Kompetenzregelungen zur Wirtschafts-, Beschäftigungs-, Sozial- und Gesundheitspolitik dieser umfassenden Europäisierung unseres Lebens eine neue Qualität.

Während wir uns im Rahmen von 6000 nationalen Gesetzen bewegen, gelten gleichzeitig 12 000 europäische Rechtsregeln. Das wirkliche Spiel um Macht und Einfluss findet nun auf der europäischen Bühne statt.

Dieser europäische Machtkomplex speist seine Legitimität aus unterschiedlichen Ideen:

• Da gibt es die Idee der direkten supranationalen Legitimation. Der europäische Bürger sagt unmittelbar Ja zu Einrichtungen wie EU-Parlament oder Kommission. Wer immer diese Legitimationsidee verfolgt, der fordert in der Verfassung die Stärkung von Kommission und Europäischem Parlament.

• Dem steht die zweite Legitimationsidee entgegen. Der europäische Bürger tritt nicht direkt auf der europäischen Ebene auf, sondern nur vermittelt durch seine nationale Regierung. Also erscheint es logisch, den Ministerrat als Vertretung der Regierungen zu stärken.

Hinter dem Konflikt um Verkleinerung der Kommission und Reform des Ministerrates stehen also grundsätzlich unterschiedliche Ideen von Legitimation und Organisation Europas. Das verleiht dem Dissens eine solche Wucht und Ernsthaftigkeit. Es geht um völlig unterschiedliche Wege in die Zukunft Europas.

Die geradezu existenzielle Schärfe der Machtfrage stellt sich jedoch mit den in der Verfassung vorgesehenen Korrekturen der Entscheidungsprozesse. Die Mehrheitsentscheidung wird zur Regel. Dahinter steckt ein Kulturwechsel der europäischen Integration. Mehrheitsentscheidungen bedeuteten bisher fast immer, dass Beschlüsse des Ministerrats über eine so genannte "qualifizierte Mehrheit" verfügen mussten. Dafür wurden die Stimmen der Mitgliedsstaaten je nach Größe gewichtet. So hatten große Staaten wie Deutschland, Frankreich, Italien, Großbritannien je zehn Stimmen, die mittleren und kleinen Staaten weniger (z. B. Spanien 8, Niederlande 5, Österreich 4) bis hin zu Luxemburg mit zwei Stimmen.

Gemessen an der Bevölkerungszahl verlieh das den kleinen Staaten ein extremes Übergewicht. Wenn Luxemburg mit rund 400 000 Einwohnern über zwei Stimmen verfügt, hätte Deutschland proportional über mehr als 300 Stimmen verfügen müssen, nicht nur über zehn. Diese Gewichtung war die wahre Münze der Macht in der Europapolitik. Beim Gipfel von Nizza hatte sich Frankreich mit allen Kräften dagegen gewehrt, der Bevölkerungsproportion eine ganz präzise Widerspiegelung zu gewähren und damit Berlin stärker als Paris zu gewichten. Im vorliegenden Verfassungsentwurf ist diese Gewichtung der Stimmen komplett entfallen. Künftig wird eine Mehrheit zu Stande kommen, wenn die Mehrheit der Staaten verbunden mit 60 Prozent der Bevölkerung positiv votiert. Damit rückt die Bevölkerungszahl in den Brennpunkt der politischen Wahrnehmung.

So verfügen die 19 kleinen Mitgliedsstaaten in der EU lediglich über 20 Prozent der Bevölkerung, die sechs großen über 80 Prozent. Deutschland (18,2), Frankreich (13) und Italien (12,7 Prozent) erreichen das 40-Prozent-Quorum, mit dem alle Entscheidungen zu verhindern sind. Der Mittelmeerraum (Spanien, Frankreich, Portugal, Griechenland, Italien, Malta, Zypern) dagegen verlöre seine Sperrminorität.

Wenn die Bevölkerungskomponente zum entscheidenden Faktor wird, befürchten vor allem Polen und Spanien einen drastischen Machtverlust. Deutschland dagegen würde deutlich besser gewichtet: Nach dem Vertrag von Nizza verfügen wir über 9,04 Prozent der Stimmen - nach der Verfassung über 18,22. Die Macht Deutschlands würde sich verdoppeln.

Hinzu kommen die Personalfragen: Bisher wurden die Vorschläge für die Spitzenämter der Kommission von den Regierungen im Einvernehmen vorgelegt. Künftig wird dies durch den Rat mit Mehrheit geschehen - bei doppeltem Gewicht Deutschlands im Vergleich zu heute.

Wenn man so den Blick auf die Bühne des europäischen Dramas richtet, wird klar, warum mit so unerbittlicher Härte um die Verfassung gefochten wird. Schlagartig wird der ganze Nebel des europapolitischen Pathos gelüftet. Nackt und brutal konzentriert sich alles auf die Macht. Europa ist endgültig politisch geworden.