Außenpolitik im Zeitraffer

Zum Ende des Jahrzehnts, wenn die Irak-Krise 2002/2003 Jahre zurück liegt, werden die Analysen und Fallstudien zur amerikanischen, europäischen und internationalen Politik in dieser Krise möglicherweise den gleichen Stellenwert besitzen wie die Literatur zur Kuba-Krise 1962. Wie in keiner der anderen Krisen dieser Jahre illustrierte die Auseinandersetzung um sowjetische Nuklearraketen auf Kuba die Bedingungen, Risiken und Konfliktformationen des Kalten Krieges. Die Kuba-Krise wurde zum Höhepunkt der Supermacht-Konfrontation und zugleich zum Ausgangspunkt einer neuen Epoche - die Erfahrungen der Krise bildeten das Fundament für die Suche nach einem modus vivendi unter den Vorzeichen von Rüstungskontrolle und - später - Entspannung.

Wie in den dramatischen Wochen des Oktober 1962, so vollzieht sich auch in der Irak-Krise Außenpolitik im Zeitraffer. Die Monate seit dem Summer 2002 haben die Konstellationen der internationalen Politik verschoben. Wie unter einem Brennglas wurden die Strukturen, Machtbeziehungen und Interessenkalküle der Akteure in der Staatenwelt sichtbar. Gleichzeitig demonstrierte die Krise eine Gleichzeitigkeit des scheinbar Ungleichzeitigen: Traditionelle Formen der Großmachtpolitik, von Macht und Gegenmachtbildung, von Realpolitik und "balance of power" überlagerten die, historisch gesehen, jüngere Schicht multilateraler Krisendiplomatie und internationaler Organisationen. In den Konfliktformationen des 21. Jahrhunderts triumphieren die Instrumente des 19. über die des 20. Jahrhunderts.

Auch die Parallele zu Robert Kennedys berühmt gewordenem Bericht "Thirteen Days" mit der Schilderung der Beratungs- und Entscheidungsprozesse unter Präsident John F. Kennedy liegt schon vor. Es ist Bob Woodwards "Bush at War" - die detaillierte Nachzeichnung der Beratungen und Entscheidungen von Präsident George W. Bush in den Wochen nach dem 11. September 2001. Die Grundstruktur dieses Kriegskabinetts besteht bis heute und auch die Prägung dieser kleinen Gruppe auf die Herausforderung Amerikas wie ihre unbedingte Entschlossenheit, den Krieg zu gewinnen, in dem sie sich seit der Zerstörung des World Trade Center sehen. Seit der ersten Krisensitzung dieser Gruppe am 12. September 2001 steht die Herbeiführung eines Regimewechsels im Irak auf der Entscheidungsagenda - für das Kriegskabinett um Präsident Bush gehört diese Frage damit zu den zentralen Antworten auf die Herausforderungen des internationalen Terrorismus.

Wahrnehmung, Potential und Strategie der Europäer stehen in deutlichem Unterschied zu den Vereinigten Staaten. Die historische Erfahrung der Europäer enthält die Lektionen des Terrorismus und des Fundamentalismus ebenso wie die Einsicht in die Begrenztheit ihrer Macht. Aus diesen Erfahrungen heraus meidet europäische Politik den Alleingang, misstraut schnellen Lösungen und bevorzugt den Kompromiss gegenüber der Machtprobe. Aus den Tagen des Ost-West-Konflikts ist ihnen die "zivilisierende" Wirkung internationaler Übereinkommen und Institutionen noch vertraut, während sie in Amerika fast vergessen erscheint. Kennzeichen der Diplomatie in der "alten Welt" ist nicht deren Idealismus, sondern ein bisweilen an Zynismus grenzender Realitätssinn. Der moderne Multilateralismus ist keine Erfindung Europas, sondern verdankt seine Entstehung der amerikanischen Außenpolitik - das Festhalten europäischer Politik an seinen Inhalten und Strukturen wird maßgeblich durch den Nutzen multilateralen Handelns bestimmt.

Die Außenpolitik der Europäer ist weit davon entfernt, die Welt des Nahen und Mittleren Ostens mit den Augen Immanuel Kants zu sehen, wie der amerikanische Politikwissenschaftler Robert Kagan glaubt. Nicht die Einschätzung des Regimes im Irak trennt Europa und Amerika, sondern die Frage, wie mit ihm umzugehen sei. Die Eindeutigkeit wie die Bestimmtheit amerikanischer Krisenpolitik bringt das multi-perspektivische Europa selbst unter weniger angespannten Bedingungen nicht auf. Europas Schwäche, die fehlende strategische Geschlossenheit, ist zugleich Merkmal seiner Stärke. Intensive Beratungen internationaler Fragen, wie sie im Prozess der "Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik" der Europäischen Union heute die Regel sind, moderieren die Krisenreaktion der europäischen Staaten. Dies schließt weder Solidarität, wie mit Großbritannien im Konflikt um die Falkland-Inseln, noch gemeinsames Handeln aus - wie in der Unterstützung westlicher Balkanpolitik im Kosovo-Konflikt. Mehr noch: Das gemeinsame Votum der EU in der Auseinandersetzung um das Kosovo hat die Legitimität der Handlungen der NATO gestärkt und damit die Schwäche des UN-Mandats politisch kompensiert.

Taktik der Politik und Diplomatie der Balance

Unter dem Brennglas der Irak-Krise wird jedoch noch mehr sichtbar als diese Unterschiede von Tradition und politischer Mentalität im Vergleich zwischen Amerika und Europa. Der Umgang mit Anspruch und Drängen amerikanischer Führung in der Krise enthüllt zugleich zumeist verborgene Machtstrukturen und Wahrnehmungsmuster im Verhältnis der EU-Staaten untereinander. Die Zuspitzung transatlantischer Politik fördert die Bestimmungsfaktoren des Zusammenhalts der Europäer zutage. Da erscheint einerseits die Verwebung von Innen- und Außenpolitik - zu beobachten in Deutschland, wo bis in die neunziger Jahre hinein ein Primat der Außenpolitik gegolten hatte. Da lässt sich andererseits die Fortdauer einer alten Rivalität um die Führung in Europa mit Händen greifen - in Politik und Diplomatie Großbritanniens und Frankreichs. Da wird schließlich auch ein tief liegendes Unbehagen am Machtgefälle innerhalb der heutigen wie der künftigen Europäischen Union erkennbar. Unter der Oberfläche der Verträge, Institutionen und des europapolitischen Pathos, hinter dem Binnenmarkt und der Währungsunion bestehen Konfliktlinien fort, die historische, kulturelle wie materielle Ursachen besitzen.

So sind Position und Taktik spanischer Außenpolitik wie auch Elemente der Krisenreaktion Italiens und Dänemarks auch als Reflex auf die herausgehobene Position des deutsch-franzäsischen Tandems in der EU zu verstehen. Dieser Reflex hat seit den frühen Jahren der europäischen Integration stets auch mit der Rolle Amerikas zu tun: Die USA besitzen für die mittleren wie kleineren Staaten in Europa die Rolle der Ausgleichsmacht gegenüber den Ambitionen und Möglichkeiten der Großen in der EU. Für die neuen Demokratien in Mittel- und Osteuropa kommt der Symbolwert Amerikas hinzu - sie suchen die sicherheitspolitische Nähe der Vereinigten Staaten und dies umso mehr, je größer ihre wirtschaftliche Abhängigkeit von Westeuropa ausfällt. Im Licht der Irak-Krise wird verständlich, woran der Reformgipfel von Nizza eigentlich gescheitert ist - an den ungeklärten, ja unausgesprochenen Machtfragen der Staatenwelt Europas, die im Fortschreiten der Integration sublimiert, aber nicht aufgelöst worden sind.

All dies tritt zutage zu einer Zeit, in der sich die Europäische Union anschickt, das Projekt der Einigung des Kontinents zu vollenden, im Konvent eine Verfassung für Europa auszuarbeiten und die räumliche Reichweite der Integration weit nach Osten zu verschieben. Die Dynamik dieser beiden Handlungsstränge scheint von den außen- und sicherheitspolitischen Positionsdifferenzen bisher unberührt. Die Spannung dieser Gleichzeitigkeit wird sich auf Dauer politisch nicht halten lassen. Die große EU braucht eine Stärkung ihrer außenpolitischen Geschlossenheit, um auf die Risiken ihrer exponierten Lage in der Weltpolitik reagieren zu können. Dies wird ohne eine Begrenzung der taktischen Spielräume nationaler Außenpolitik nicht erfolgreich sein, in die wiederum die führenden Akteure nur einwilligen werden, wenn sie das Machtgefüge der EU im Gleichgewicht sehen. Am Ringen um die politische Union, zu deren Kern auch die Außen- und Sicherheitspolitik gehört, entscheiden sich Fortschritt oder Zerfall der Föderation europäischer Staaten.