Die Verfassung im Visier

Belgien wollte Einfluss nehmen und die Zukunft Europas mitgestalten. Dazu hatte man sich als Vorsitz des EU-Rates ein umfangreiches Programm mit 16 Schwerpunkten für das zweite Halbjahr 2001 vorgenommen. Im Mittelpunkt stand jedoch die Ausarbeitung einer Zukunftserklärung zur Europäischen Union. Diese geht auf einen Auftrag des Gipfels von Nizza zurück. Mit einer nachvollziehbaren Aufgabenteilung, demokratischer Gewaltenteilung und einem vereinfachten Vertragswerk soll die EU fit für kommende Herausforderungen gemacht werden.

Die Rahmenbedingungen

Die politische Agenda wurde aber auf dramatische Weise verändert. Nach den Anschlägen vom 11. September hatte die Bekämpfung des internationalen Terrorismus höchste Priorität. Innerhalb weniger Wochen wurden rund 80 Maßnahmen verabschiedet, mit denen die EU auf die veränderten Rahmenbedingungen der internationalen Politik reagieren will. Von einer Stärkung Europols, über eine gemeinsame Definition von Terror bis hin zur Verwirklichung eines seit langem diskutierten europäischen Haftbefehls reicht die Palette, die trotz manchem Widerstands einzelner Mitgliedstaaten umgesetzt werden konnte. Doch die EU-Aktivitäten gingen in der Öffentlichkeit beinahe unter. Der Krieg in Afghanistan und die Eskalation der Gewalt im Nahen Osten beherrschten die Schlagzeilen. In der Krise schien zudem die zwischenstaatliche Absprache eine Renaissance zu erleben. Ein in trauter Runde geplantes Abendessen von Blair, Chirac und Schröder weckte Ängste vor einem Direktorat der großen Mitgliedstaaten. War die geplante Zukunftsdebatte am Ende bevor sie richtig angefangen hatte? Für ein erstes intensives Gespräch dazu wollten die Belgier eigentlich das Treffen der Staats- und Regierungschefs in Gent im Oktober 2001 nutzen. Dieses stand aber im Zeichen des Kampfs gegen den Terror. Vor dem Gipfel in Laeken nahm die Ratspräsidentschaft nochmals einen Anlauf. Auf der Basis der Vorschläge einer kleinen, aber hochrangigen Beratergruppe stellte der belgische Ministerpräsident Verhofstadt in den Hauptstädten der Union ein Papier mit zahlreichen Fragen zur Zukunft Europas vor. Mit der Rückdeckung von Deutschland und Frankreich, die sich auf ihrem Treffen in Nantes explizit für eine EU-Verfassung ausgesprochen hatten, fand der Entwurf die Zustimmung aller Mitgliedstaaten. Fragen kostet zunächst nichts.

Der Auftrag

Hinter den nahezu 60 Fragen, die in der Erklärung von Laeken gestellt werden, versteckt sich eine Agenda, die man angesichts der Querelen von Nizza und den vielfältigen europapolitischen Problemen des vergangenen Jahres, fast schon als vermessen betrachten könnte. Die EU hat sich nichts weniger als eine Generalrevision ihrer Zuständigkeiten, Institutionen und Verträge vorgenommen:

• Die Verteilung und Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und der EU soll neu geordnet werden. Dies kann sowohl eine stärkere Integration gerade in Sicherheitsfragen als auch eine Rückverlagerung von Aufgaben auf die nationale Ebene bedeuten.

• Um eine Mehr an Demokratie, Transparenz und Effizienz zu erreichen, soll das Verhältnis der Gemeinschaftsinstitutionen untereinander überprüft werden. Dazu wird das bestehende Institutionengefüge grundsätzlich hinterfragt. In der Konsequenz wird die direkte Wahl des Kommissionspräsidenten, eine stärkere Rolle der nationalen Parlamente und die Abschaffung des halbjährlichen Turnus der Präsidentschaften zu diskutieren sein.

• Auf dem Weg zu einer Verfassung soll das bestehende Vertragswerk vereinfacht werden. Kernfragen richten sich auf ein Ende der Unterscheidung von Gemeinschaft und Union, die Schaffung eines Grundvertrages mit allen verfassungsrelevanten Bestimmungen sowie die Einbeziehung der Grundrechtscharta in den gemeinsamen Rechtsbestand.

Damit hat die EU die richtigen Fragen gestellt. Ohne Tabus sollen die wichtigsten strukturellen Defizite der Union diskutiert werden. Die Antwort auf diese Fragen ist die Schaffung einer politischen Union, wie sie bereits vor zehn Jahren mit dem Vertrag von Maastricht 1991 angestrebt worden ist. Doch weder dort, noch mit den Verträgen von Amsterdam 1997 oder Nizza 2000 wurden der Binnenmarkt und die Währungsunion mit entsprechenden politischen Strukturen flankiert. Die Chance dazu eröffnet nun erneut die Agenda von Laeken.

Der Konvent

Die Erklärung von Laeken hat aber nicht nur einen ambitionierten Auftrag gegeben, sie setzt auch ein innovatives Gremium zu Vorbereitung des Vertragsreform ein. In einem Konvent mit 105 Mitgliedern werden Vertreter der mitgliedstaatlichen Regierungen, der nationalen Parlamente, des Europaparlaments, der Kommission sowie der Regierungen und Parlamente der 13 Beitrittskandidaten - und damit auch drei Vertreter der Türkei - die Laeken-Agenda diskutieren. Unterstützt wird der Konvent durch Beobachter und Berater sowie ein zivilgesellschaftliches Forum, in dem alle europapolitisch interessierten Bürger und Organisationen ihre Interessen artikulieren können. Dem Konvent sitzt ein zwölfköpfiges Präsidium vor. An dessen Spitze wiederum steht mit dem 75-jährigen Giscard d'Estaing eine alter Kämpe der Europapolitik, der bereits in den 70er Jahren zusammen mit Helmut Schmidt durch die Einführung des Europäischen Währungssystems und die Direktwahl des Europäischen Parlamentes wichtige Weichenstellungen für die europäische Integration vorgenommen hat. Giscard stellt einen ausgleichenden Faktor zwischen weitreichenden bundesstaatlichen und rein zwischenstaatlichen Ansichten zur Zukunft Europas dar. Integrationsfördernden Druck könnte er zudem dadurch auslösen, dass er sich früh auf ein Europa mit mehreren Geschwindigkeiten als alternatives Gestaltungsprinzip einer Union mit 25 und mehr Mitgliedstaaten festgelegt hat, falls weitreichende Reformen nicht durchzusetzen sind.

Das Vorgehen

Die Diskussion um Leitbilder wird ein wichtiger Bestandteil der Arbeit des Konvents sein. Entscheidend für den Erfolg des Konvents ist aber die Art des Schlussdokuments. Die Fülle an Fragen kann dazu verleiten, einen umfangreichen Bericht mit zahllosen Optionen und Empfehlungen zu erstellen. Diesen Weg sollte der Konvent keinesfalls einschlagen, auch wenn der Text der Erklärung dies suggeriert. Der Reformprozess muss zielgerichtet und vermittelbar zugleich gestaltet werden. Ein Thema der Zukunftserklärung könnte den Schlüssel dafür bieten: die Vereinfachung der Verträge! Dieses Ziel sollte der Konvent als zentrale Prämisse seiner Arbeit festlegen. Das Minimalergebnis wäre ein transparenter und verständlicher Grundvertrag, der die wesentlichen Elemente der bestehenden Verträge systematisch bündelt, die Grundrechtscharta einbindet, einen Überblick über die Aufgabenteilung bietet und die institutionelle Architektur verdeutlicht. Das ein solcher Grundvertrag machbar ist, haben Studien des Europäischen Hochschulinstitut (Florenz) und des Centrums für angewandte Politikforschung (München) bereits belegt. Ein solches Dokument, dass sich nicht zu weit vom Status quo wegbewegt, können die Staats- und Regierungschefs in der dem Konvent folgenden Regierungskonferenz, die letztendlich die Reformen beschließen wird, kaum ablehnen. Zu den übrigen Fragen von Laeken können dann weiterführende Optionen für eine Optimierung des Grundvertrages vorgelegt werden. Sollten diese nicht realisierbar sein, bleibt mit dem Grundvertrag zumindest eine sichtbares und den Bürgern vermittelbares Ergebnis. Auf diese Weise wäre ein öffentlichkeitswirksames Ergebnis sichergestellt, es würden alle Fragen behandelt, wobei weiterführende Veränderungen in der Hand des Europäischen Rates und damit der Mitgliedstaaten verblieben.

Die Finanzierung

Der Weg zu einer Verfassung für Europa ist in Laeken vorgezeichnet worden. Doch zumindest eine zentrale Frage fehlt: Wie soll das ganze finanziert werden? Letztlich stellt eine Neuordnung der Aufgaben auch eine Aufstellung von Prioritäten für Europa dar. Sicherheitsfragen, ob außen- und innenpolitischer Natur, die soziale Sicherheit oder den Verbraucherschutz betreffend, werden in ihren grenzüberschreitenden Facetten an Bedeutung gewinnen. Die Intensität europäischer Eingriffe gerade in der Agrar- und Strukturpolitik werden in der Relation dazu zurückgefahren werden müssen. Denn diese Bereiche machen derzeit mehr als 80 Prozent des EU-Haushaltes aus. Noch dazu wäre der nächste Finanzrahmen im Jahr 2006 mit 25 oder mehr Mitgliedstaaten zu beschließen. Jeder politische Impuls der Reform 2004 könnte dann in den finanzpolitischen Verteilungskämpfen verloren gehen. Die Frage der Finanzierung kann also nicht losgelöst von der Festsetzung politischer Prioritäten und Zuständigkeiten diskutiert werden: Die EU sollte diese Themen nicht wie vor dem Vertrag von Amsterdam und der Agenda 2000 entkoppeln.

Die Aussichten

Den weiteren Verlauf der Zukunftsdebatte wird zunächst die spanische Regierung gestalten können. Aznar übernimmt am 1. Januar 2002 den Staffelstab des EU-Vorsitzes von Verhofstadt. Dessen Ratspräsidentschaft war angesichts der sicherheitspolitischen Herausforderungen durchaus erfolgreich, auch wenn nicht alle Programmpunkte abgearbeitet werden konnten. Der Ausbau der EU zu einer Sicherheitsunion sowie die Fortführung der Zukunftsdebatte werden zentrale Anliegen der spanischen Ratspräsidentschaft bleiben. Der Konvent wird im März 2002 seine Arbeit aufnehmen und bis 2003 tagen. 2004 soll dann die Regierungskonferenz abgeschlossen sein. Im Jahr 2004 werden voraussichtlich auch zehn neue Mitgliedstaaten beitreten, wobei noch unklar ist, welche Rolle diese in der Regierungskonferenz spielen sollen. Wenn die Vertiefung der Integration allerdings nicht mit der Erweiterung an Mitgliedstaaten und Aufgaben der EU Schritt hält, werden sich wohl diejenigen Mitgliedstaaten als Avantgarde nach vorne absetzen, die eine politische Union für die Zukunft Europas für unabdingbar halten. Wie immer also die Reformen im einzelnen ausfallen werden, eines ist klar, die Europäische Union wird in den nächsten Jahren eine grundlegend neue Gestalt erhalten.

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Anhang

A. Die Erklärung von Laeken - 57 Teilfragen in vier Frageblöcken

1. Verteilung und Abgrenzung der Zuständigkeiten (18 Fragen)

• a) Wie ist die Aufgabenverteilung transparenter zu gestalten? (5 Fragen)

• b) Nach welchem Maßstab und in welchen Bereichen sind die Kompetenzen neu zu ordnen? (11 Fragen)

• c) Wie kann eine schleichende Ausuferung der europäischen Kompetenzen verhindert werden? (2 Fragen)

2. Vereinfachung der Instrumente (5 Fragen)

Wie können die Instrumente der Gesetzgebung und Durchführung besser definiert und ihre Anzahl verringert werden?

3. Mehr Demokratie, Transparenz und Effizienz (24 Fragen)

• a) Wie kann die Arbeitsweise und das Verhältnis der drei EU-Organe - Kommission, Parlament und Rat - zueinander verbessert werden? (12 Fragen)

• b) Welche Rolle sollen die nationalen Parlamente in der Europapolitik spielen? (3 Fragen)

• c) Wie kann die Effizienz und Arbeitsweise mit Blick auf eine EU "von etwa 30" Mitgliedstaaten verbessert werden? (9 Fragen)

4. Der Weg zu einer Verfassung (10 Fragen)

• a) Wie kann eine Vereinfachung ohne inhaltliche Änderungen erreicht werden? (2 Fragen)

• b) Wie könnte eine Neuordnung der Verträge aussehen? (3 Fragen)

• c) Es muss darüber nachgedacht werden, ob die Grundrechtscharta in einen möglichen Basisvertrag aufgenommen werden soll (nicht als Frage formuliert)

• d) Könnte dies dazu führen, dass in der Union ein Verfassungstext angenommen wird? (4 Fragen)

B. Der Konvent - Zusammensetzung und Präsidium

1) Zusammensetzung des Konvents

• 1 Präsident

• 2 Vizepräsidenten

• 15 Vertreter der Staats- und Regierungschefs

• 30 Mitglieder der nationalen Parlamente

• 16 Mitglieder des Europäischen Parlamentes

• 2 Vertreter der Kommission

• 13 Vertreter der Regierungen der Kandidatenstaaten

• 26 Mitglieder der nationalen Parlamente der Kandidatenstaaten

• => 105 Mitglieder (für jedes Mitglied wird zudem ein Vertreter benannt => 210)

2. Das Präsidium

• Präsident ist Valéry Giscard d'Estaing (zur Auswahl standen u.a. Amato, Delors, Giscard d'Estaing, Kok, Dehaene)

• Vizepräsidenten sind Jean-Luc Dehaene und Giuliano Amato

• 3 Vertreter der kommenden Präsidentschaften (Spanien, Dänemark, Griechenland)

• 2 nationale Parlamentarier

• 2 Europaparlamentarier

• 2 Kommissare (wobei die Kommission nur zwei Konventsmitglieder stellt)

• => 12 Mitglieder (keine Vertreter der Beitrittskandidaten und keine Parlamentarier als Vize-präsidenten vorgesehen)

3. Beobachterstatus im Konvent erhalten

• 3 Vertreter des Wirtschafts- und Sozialausschusse

• 3 Vertreter der europäischen Sozialpartner

• 6 Vertreter des Ausschusses der Regionen

• der Europäische Bürgerbeauftragte

• die Präsidenten des EuGH und des Europäischen Rechnungshofes sowie Experten können zusätzlich eingeladen werden