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Autoritäre Repression in Simbabwe

Regionale und internationale Handlungsoptionen

22.08.2008 · Fredrik von Bothmer, Peter Thiery


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Simbabwes Präsident Robert Mugabe vereitelte demokratische Wahlen, indem er seine Gegner verfolgen und ermorden ließ. Obwohl die meisten Staaten die Präsidentschaftswahlen in dem südafrikanischen Land als Farce verurteilten, gelang es der internationalen Staatengemeinschaft bisher nicht, wirksam gegen den Diktator vorzugehen. Was können Afrikas Staaten, die Vereinten Nationen und die Europäische Union tun, um Druck auf das autoritäre Regime in Simbabwe auszuüben?

Bei den Präsidentschaftswahlen Ende März 2008 erreichte der Oppositionsführer Morgan Tsvangirai von der Bewegung für Demokratischen Wandel (MDC) mehr Stimmen als der 84-jährige Amtsinhaber Robert Mugabe. Um seine Anhänger vor der Verfolgung und Ermordung durch Schlägertrupps der Regierung zu schützen, verzichtete er jedoch vor dem Stichwahltermin am 27. Juni 2008 auf eine weitere Kandidatur. Daraufhin ließ sich Mugabe erneut zum Präsidenten ernennen. Verhandlungsgespräche über eine Machtteilung zwischen Mugabe und Tsvangirai wurden am 17. August abermals unterbrochen. Trotz der breiten Kritik an Simbabwes Regime ist ein einheitliches Vorgehen der Staatengemeinschaft bis heute nicht erkennbar. Am 12. Juli 2008 verhinderten Russland und China durch ihr Veto im UN-Sicherheitsrat Sanktionen. Trotz dieser Blockadesituation könnte die Staatengemeinschaft im regionalen, internationalen und europäischen Rahmen koordinierte gemeinsame Politiken entwickeln.

Die regionale Ebene: Afrikanische Union

Auf ihrem zweitätigen Gipfeltreffen am 30. Juni und 1. Juli 2008 im ägyptischen Scharm-el-Scheich gelang es den Mitgliedsstaaten der Afrikanischen Union (AU) nicht, sich auf gemeinsame Sanktionen zu einigen. Die afrikanischen Staaten haben Hoffnungen innerhalb der internationalen Gemeinschaft – etwa auf die Entsendung einer AU-Friedenstruppe oder zumindest eine offene Verurteilung Mugabes – enttäuscht und damit versäumt, entscheidenden Einfluss auf die Entwicklung in Simbabwe zu nehmen. Dabei hatten schon zuvor Wahlbeobachter der AU bestätigt, dass die Stichwahl nicht den AU-Standards entsprochen habe. Die Gipfelteilnehmer waren dann aber in zwei Lager gespalten. Die Mugabe-Kritiker aus Sierra Leone, Botswana und Kenia forderten ein robusteres Vorgehen, das von der Entsendung einer AU-Truppe nach Simbabwe bis hin zu einem Ausschluss aus der AU reichte. Ihnen gegenüber standen Staaten wie Gabun, das die Akzeptanz Mugabes als Präsident verlangte. Auch Südafrikas Präsident Mbeki ließ sich zu keiner offenen Kritik bewegen. Daher war der kleinste gemeinsame Nenner, auf den sich die Gipfelteilnehmer einigen konnten, eine Abschlusserklärung, die Regierung und Opposition zur gemeinsamen Regierungsbildung aufforderte. Dies wurde so auch vermehrt vom AU-Vermittler Mbeki als Lösung des Konflikts präsentiert.

Am 21. Juli wurde ein solches Rahmenabkommen zur Koalitionsverhandlung vom Diktator Mugabe und dem Oppositionsführer unterschrieben. Beide Seiten wollten sich darin um einen Gewaltverzicht, eine neue Verfassung und den Wiederaufbau der Wirtschaft bemühen. Als Bedingung der Opposition und auf Druck von afrikanischen Diplomaten hatte Mbeki zuvor den UN-Sondergesandten für Simbabwe, Haile Menkerios, und Jean Ping, den Präsidenten der Kommission der AU, als weitere Vermittler akzeptiert, da insbesondere die Oppositionspartei MDC Mbeki zu viel Nähe zu Mugabe vorwirft. Uno-Generalsekretär Ban begrüßte das Abkommen als Rahmen für Gespräche zur Beendigung der politischen Krise. Schon eine Woche später, am 28. Juli, wurden die Verhandlungen zwischen Mugabe und Tsvangirai jedoch abgebrochen, da Mugabe auf dem Präsidentenamt bestanden hatte. Zwar wurden die Gespräche am 10. August wieder aufgenommen, doch zeigt der erneute Abbruch der Gespräche am 17. August, dass Mugabe offenkundig nicht zu einer echten politischen Machtteilung bereit ist.

Internationales Vorgehen: UN-Sicherheitsrat

Die erste Reaktion des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen am 28. Juni 2008 auf den zweiten Wahlgang war sehr zurückhaltend: Es sei sehr bedauerlich, dass die Abstimmung stattgefunden habe. Auch hätten die Voraussetzungen für eine freie und faire Wahl nicht vorgelegen. Eine schärfere Formulierung scheiterte am Widerstand Südafrikas, Russlands und Chinas. Südafrika unterstützt ein machtvolleres Vorgehen nicht, da Präsident Thabo Mbeki scheinbar immer noch hofft, Mugabe zur Bildung einer Regierung der nationalen Einheit bewegen zu können. Russland und China befürchten darüber hinaus einen Präzedenzfall der Einmischung in innere Angelegenheiten. China unterstützt Mugabe auch weiterhin militärisch und finanziell, um sich Bodenschätze zu sichern.

Insbesondere die USA hatten auf eine gemeinsame Lösung im Weltsicherheitsrat gedrängt. Am 12. Juli entschied der Rat über den Resolutionsentwurf der USA, der nicht nur ein Waffenembargo gegen Simbabwe, sondern auch ein striktes Reiseverbot für Mugabe und 13 andere Regierungsvertreter sowie das Einfrieren von Auslandskonten vorsah. Kurz zuvor hatte Moskau beim G-8-Gipfeltreffen mit den anderen Teilnehmern noch seine ernsthafte Sorge wegen der Situation in Simbabwe bekundet. Die Abkehr von dieser Haltung wurde insbesondere von den USA als „Kehrtwende“ scharf kritisiert. Nichtsdestotrotz haben Russland und China den Sanktionsbeschluss per Veto verhindert. Als Argument wurde vorgebracht, dass die Souveränität eines Staates nicht verletzt werden dürfe, so lange die internationale Sicherheitslage nicht gefährdet sei. Diese Argumentation wirkt jedoch vorgeschoben und greift nicht. Dagegen spricht nicht nur, dass mit der Jagd auf Regimekritiker und ihre Flucht nach Südafrika der grenzüberschreitende Bezug gegeben ist, sondern auch die internationale Verantwortung, die Bevölkerung vor Übergriffen des Mugabe-Regimes zu schützen. Mugabe hatte Russland und China mit der vagen Äußerung, er sei zu Verhandlungen mit der Opposition bereit, kurz vor der Abstimmung in die Karten gespielt. Dass dies funktionierte, zeigt, dass Mugabes Taktik aufgegangen ist. Forderungen wie die Entsendung einer UN-Friedenstruppe, u.a. vom südafrikanischen Erzbischof und Friedensnobelpreisträger Desmond Tutu geäußert, hatten wegen der Meinungsverschiedenheiten im Rat schon von vornherein keine Aussicht auf Erfolg. Das Dilemma liegt darin, dass die beiden Vetomächte – wie sie mit ihrer Entscheidung bewiesen haben – ihre strategischen Interessen höher bewerten als Menschenrechte. Dieser Fehlentwicklung kann und sollte die EU mit einem konsequenteren Vorgehen gegensteuern.

Europäische Optionen

Die EU hatte bereits vor den Ereignissen dieses Jahres Sanktionen gegen Simbabwe verhängt. Ihre Beziehungen zu den Staaten des afrikanischen Raumes sind seit 2000 durch das Cotonou-Abkommen geregelt, das unter anderem die Themen Entwicklung, Handel und Menschenrechte behandelt. Im Falle der Verletzung von Menschenrechten, demokratischer oder rechtsstaatlicher Grundsätze sieht das Abkommen einen Konsultationsmechanismus vor, der gegenüber Simbabwe zwischen 2001 und 2002 angewendet wurde. Die Weigerung der simbabwischen Regierung, auf die Anliegen der EU einzugehen, führte 2002 gemäß Artikel 96 des Cotonou-Abkommens zum Abbruch der Konsultationen und zur Sanktionsverhängung (Visumserweigerung, Kontensperrungen und Waffenembargo). Hilfsmaßnahmen aus Mitteln des Europäischen Entwicklungsfonds wurden seitdem auf Projekte beschränkt, die der Bevölkerung über Nichtregierungsorganisationen und kirchliche Einrichtungen unmittelbar zugute kommen.

Der Schwerpunkt der EU-Sanktionspraxis liegt somit vornehmlich in symbolischen Maßnahmen. Solche Sanktionen beeindrucken aber oftmals wenig: Einreiseverbote werden mit gefälschten Pässen umgangen, Geschäfte im Ausland durch Mittelsmänner abgewickelt und Gelder vor der drohenden Kontensperrung transferiert. Selbst die medienwirksamen Waffenembargos kommen zu spät, da es genug Waffen gibt oder Ersatzlieferungen leicht zu beschaffen sind. Diplomatische Sanktionen werden als symbolische Geste von Machthabern wie Mugabe ohnehin eher belächelt. Unbeeindruckt zeigte sich Mugabe auch von der weltweiten Kritik und internationalen Appellen wegen seiner umstrittenen Wiederwahl.

Nach der Wahlfarce tat sich die Europäische Union zunächst schwer, eine einheitliche Linie zu formulieren. EU-Chefdiplomat Javier Solana kritisierte, dass den Menschen das Recht genommen worden sei, frei zu wählen, und es sich aufgrund der Kampagne der Gewalt, der Behinderung und der Einschüchterung durch die simbabwischen Behörden um eine „Parodie der Demokratie“ gehandelt habe. Frankreichs Präsident Sarkozy hat in seiner Funktion als EU-Ratspräsident erklärt, was in Simbabwe nach dem ersten Wahlgang passiert sei, sei inakzeptabel und er werde auf keinen Fall mit Mugabe sprechen. Der französische Außenminister Bernard Kouchner fügte an, die EU akzeptiere nur Morgan Tsvangirai als rechtmäßigen Präsidenten. Allerdings unterließen es die europäischen Staaten, es Italien gleichzutun und Diplomaten aus Harare abzuziehen.

Am 22. Juli entschieden sich die EU-Außenminister dann für eine Ausweitung der Sanktionen. Die bereits wirksamen Maßnahmen wurden bis 2009 verlängert. Die Einreiseverbote, die gegen Mugabe und 130 Vertreter der Regierungspartei gerichtet sind, wurden auf weitere 37 Politiker und Militärs ausgeweitet und deren Auslandsguthaben eingefroren. Außerdem enthält die Sanktionsverschärfung das Verbot von Geschäftsbeziehungen mit vier Unternehmen, die in direkter Verbindung zu Mugabe stehen. Allerdings sind Zweifel am nachhaltigen Erfolg dieser Verschärfungen angebracht, denn Mugabe muss sich um solche Maßregelungen aus Europa wenig scheren, da ihm andere Staaten wie etwa China und Südafrika Unterstützung zukommen lassen.

Angesichts dieser Situation sollte die EU über weitere Sanktionsmöglichkeiten nachdenken – nicht zuletzt auch deshalb, weil sie derzeit der einzige relevante Akteur ist, der willens und in der Lage ist, einer solchen Entwicklung konsequent entgegenzutreten. Hierbei sollte sie nach innen wie nach außen auch keinen Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines solchen Vorgehens lassen. Die Mitgliedsstaaten sind im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) gemäß Artikel 11 des EU-Vertrages zur Stärkung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und der Achtung von Menschenrechten verpflichtet. Und ohne Zweifel hat Mugabe internationale Normen missachtet und die Bevölkerung unterdrückt, verfolgt und nach Schätzungen der Opposition und von Hilfsorganisationen mindestens 120 Regimegegner töten lassen – kein Anzeichen deutet darauf hin, dass das Regime in Zukunft anders agieren wird, um sich an der Macht zu halten.

Im Hinblick auf direkte Sanktionen gegen Simbabwe steckt die EU allerdings in einem Dilemma. Denn Sanktionen mit einer stärkeren ökonomischen Komponente, die anders als die relativ nutzlosen symbolischen Maßnahmen Regime, die von ausländischer Unterstützung abhängig sind, unter Druck setzen können, laufen Gefahr die Falschen zu treffen. Ein Vorgehen, das etwa über die Kürzung der Entwicklungshilfemittel das Leid der Bevölkerung verstärkt, wäre auch deshalb unangemessen, da dies den Hass gegen die ehemaligen Kolonialmächte anfachen würde. Damit würde dem Diktator eine Steilvorlage gegeben, um sich weiter als einstigen Befreier und daher einzigen rechtmäßigen Herrscher zu profilieren.

Es sind aber auch indirekte Druckmittel denkbar, die möglicherweise mehr Aussicht auf Erfolg haben, um Mugabe zum Einlenken zu bewegen. Vor allem die Afrikanische Union und die afrikanischen Nachbarn dürfen nicht länger hinnehmen, dass die Regierung in Simbabwe und Diktator Mugabe fortwährend die Menschenrechte verletzen. Sie haben die entscheidende Rolle, wenn in Simbabwe Veränderungen zum Besseren erreicht werden sollen. Der derzeitige Vorsitzende des EU-Außenministerrats Kouchner erklärte zwar, die Sanktionen hätten bisher viel dazu beigetragen, um die Bereitschaft der Staaten des südlichen Afrika zur politischen Intervention bei Mugabe zu stärken. Die tatsächliche Entwicklung scheint dem jedoch zu widersprechen. Denn die "Intervention" von Seiten der AU besteht bislang eher in der Vermittlerrolle Mbekis, der indes alles daran setzt, Mugabe vor schweren Sanktionen zu schützen.

Hier könnte die EU den Druck vor allem auf Simbabwes Nachbarn deutlich erhöhen, indem sie auf den Prinzipien Demokratie, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit – die die Beziehungen zwischen der EU und den Cotonou-Staaten ohnehin leiten – auch in deren Außenbeziehungen besteht. Damit würde die EU bei ihren Handelsbeziehungen zu den südafrikanischen Staaten nicht nur auf der Einhaltung der Grundsätze im betreffenden Land insistieren, sondern letztlich auch die Selbstverpflichtung der AU-Staaten für Good Governance einfordern.

Eine Schlüsselrolle spielt hier Südafrika wegen seiner relativen wirtschaftlichen Stärke und Verbundenheit zur EU sowie seinem Einfluss in der Region. Die EU ist in Bezug auf Handel und Investitionen der wichtigste Partner Südafrikas. Wie Simbabwe gehört Südafrika der SADC (South African Development Community) an, die von der EU als engste kooperierende Regionalorganisation auf dem Kontinent angesehen wird. Seit 2000 besteht darüber hinaus ein Freihandelsabkommen, das den asymmetrischen Abbau von Handelsbeschränkungen zugunsten Südafrikas vorsieht. Laut Eurostat, dem Statistischen Amt der EU, betrug der Außenhandel mit Südafrika 2007 mehr als 40 Mrd. € und Deutschland war mit 7,1 Mrd. € und 35 % der gesamten EU-Ausfuhren größter Exporteur. Die Direktinvestitionen der EU in Südafrika betrugen 2006 4,5 Mrd. €. Der wirtschaftliche Aufbau Südafrikas darf aber nicht dazu führen, dass die Sanktionen der EU dahingehend unterlaufen werden, dass Südafrika nun mit Mugabe Handel treibt und dadurch sein Regime stützt.

Die EU sollte ihrem Anspruch, Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit durchzusetzen, gerecht werden und den Druck auf Mbeki erhöhen, eine Verhandlungslösung konsequenter voranzutreiben. Das Cotonou-Abkommen bietet hierfür in seiner politischen Dimension, deren Grundsätze die Achtung von Menschenrechten, verantwortungsvolle Staatsführung und Friedensförderung sind, eine Grundlage. Notfalls muss die EU die Ansicht, dass die Nachbarstaaten Simbabwes beim Nichteingreifen eine Verantwortung für das Handeln Mugabes trifft, ihnen gegenüber noch deutlicher machen. Dies könnte sie sowohl mit der Aktivierung des Konsultationsmechanismus als auch mit der Kürzung der Mittel aus dem Europäischen Entwicklungsfond (EEF), die die Maßnahmen des Cotonou-Abkommens im Wesentlichen finanzieren, erreichen und dadurch auf die Notwendigkeit zur politischen Intervention der AU-Staaten bestehen.

Dabei sollte die EU durchaus eine mittel- oder gar langfristige Perspektive verfolgen. Denn Mugabe wird nicht ohne weiteres Machtpositionen räumen, die für ihn überlebenswichtig sind und ihn etwa gar der Strafverfolgung preisgeben. Die angestrebte Lösung einer Machtteilung birgt insofern ein großes Risiko in sich, als sie dem Diktator Zeit gibt, sich neu in Stellung zu bringen. So wird er versuchen, einerseits hinter den Kulissen seine Macht wieder zu festigen und andererseits den potentiellen Ministerpräsidenten Tsvangirai für Fehlentwicklungen verantwortlich zu machen – was angesichts der desolaten ökonomischen und sozialen Lage nicht allzu schwierig ist. Es ist daher nicht auszuschließen, dass Mugabe bald wieder fester im Sattel sitzt und so das gesamte Regime stabilisieren kann. Darauf sollten sich die Europäer einstellen und auch die AU sowie insbesondere Simbabwes Nachbarn frühzeitig – und mit allen gebotenen Mitteln – darauf vorbereiten. Die Mugabe-kritische Haltung der Staatschefs von Botswana und Sambia zeigt, dass Ansatzpunkte für eine konsequentere EU-Politik durchaus vorhanden sind.


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