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Deutschland in europäischer Führungsverantwortung

Chance für ein Ende der Integrationskrise

Diese Position erscheint auch in der Januar-Ausgabe von "Profil - Das bayerische Genossenschaftsblatt" (Chefredakteur Dr. Jürgen Gros).

22.11.2006 · Position von Werner Weidenfeld


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Am Beginn des Jahres 2007 ist die Zukunft der Europäischen Union als strategisches Projekt ungewiss. Zu dieser Situation haben vor allem die Entwicklungen des Jahres 2005 beigetragen: das Scheitern der Verfassungsreferenden in Frankreich und in den Niederlanden sowie die Auseinandersetzungen um die Finanzierung der EU. Dass es sich bei der momentanen Situation aber um eine tiefere Krise handelt, dass diese Ereignissen mithin nur Anlass, nicht aber Grund der Krise sind, belegen die tief greifenden Differenzen und Unsicherheiten, die sich auch in anderen europäischen Grundfragen zeigen: So ist die Diskussion um die Erweiterungsfähigkeit der Union über die Aufnahme Bulgariens und Rumäniens hinaus, insbesondere die hochgradig polarisierte Debatte um den Beitritt der Türkei, eine essentielle Frage der EU. Daneben dümpelt die Lissabon-Strategie ohne besondere Erfolge vor sich hin und der Stabilitätspakt der gemeinsamen Währung wird nach Belieben in Frage gestellt, wenn nicht gerade ein Konjunkturhoch für sprudelnde Staatseinnahmen sorgt. In diesen Belastungsproben zeigt sich die grundsätzliche Krise, in der Europa steckt. Diese Krise hat deutlich gemacht, dass der integrationspolitische Grundkonsens in der EU der Vergangenheit angehört. Während vordergründig um Geld und um Vertragsformulierungen gestritten wird, geht es im Kern doch um die zukünftige Ausrichtung der Union. Der EU fehlt derzeit nichts Geringeres als die öffentliche Verständigung aller Mitgliedstaaten auf eine gemeinsame Zukunftsstrategie. Ohne eine solche Verständigung wird das Europa der 27 aber erodieren, möglicherweise sogar zerfallen.

Ratspräsidentschaft in schwieriger Zeit

In dieser Situation übernimmt Deutschland den Ratsvorsitz der EU. Dabei werden ganz besondere Erwartungen an diese Präsidentschaft gestellt. So haben die europäischen Partner auf dem Brüsseler EU-Gipfel im Juni 2006 der deutschen Präsidentschaft keine leichtere Aufgabe zugewiesen als eine Einigung über einen Fahrplan für die Umsetzung der EU-Verfassung zu erzielen.

Damit ein solcher Erfolg überhaupt erreicht werden kann, müssen jedoch die Voraussetzungen stimmen. Auf europäischer Ebene bedeutet dies, dass vor allem die Arbeit in den einzelnen Fachministerräten reibungsfrei erledigt werden muss. Eine erfolgreiche Präsidentschaft ist deshalb insbesondere gefordert, hintergründig, fast lautlos ein bodenständiges Arbeitsprogramm abzuleisten, das keine allzu großen Kontroversen verursacht. Dem deutschen Ratsvorsitz stehen dabei unterschiedliche Aufgaben bevor.

Das Arbeitsprogramm der Präsidentschaft

Zunächst will die Bundesregierung in der ersten Hälfte der Präsidentschaft im Rahmen des Lissabon-Prozesses Maßnahmen für eine wirtschaftliche Stärkung Europas auf den Weg bringen. Dazu gehören einerseits Maßnahmen zur Vollendung des Binnenmarktes, andererseits der Bürokratieabbau und eine bessere Rechtssetzung in Europa. Diese „better regulation“ wird den inhaltlichen Schwerpunkt des Frühjahrsgipfels Anfang März in Brüssel und damit der ersten Hälfte der Präsidentschaft bilden. Zudem will Deutschland den Innovationsschwerpunkt der finnischen Vorgänger fortführen und für eine Stärkung der Bildungszusammenarbeit in Europa eintreten. Mit dem Thema der Energiepolitik und der Energieversorgungssicherheit wird Deutschland ein weiteres für Europa existenzielles Thema auf die Tagesordnung bringen.

In der zweiten Phase der Präsidentschaft wird die Bundesregierung eine Reihe von Initiativen im Bereich Justiz und Inneres verfolgen, mit denen die europäische Zusammenarbeit gegen Kriminalität und Terrorismus gestärkt werden soll. In der Außenpolitik binden immer wieder aktuelle regionale oder internationale Entwicklungen die Kräfte einer Präsidentschaft. Bislang gehört zu den außen- and sicherheitspolitischen Zielen des deutschen Ratsvorsitzes, eine „Neue Ostpolitik“ zu etablieren, mit der die Beziehungen zu Russland ausgebaut und die strategische Zusammenarbeit mit den Nachbarländern der EU auf eine neue Basis gestellt werden soll. Weitere Schwerpunkte sind der Nahe Osten, Zentralasien und der künftige Status des Kosovo.

Größere Spannungen könnten die Beitrittsverhandlungen mit der Türkei erzeugen. Wegen ihrer allseits bekannten Sympathie für eine privilegierte Partnerschaft wird es die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel nicht leicht haben, gegebenenfalls auf die Nichteinhaltung von Vereinbarungen durch die Türkei zu reagieren, ohne in den Verdacht zu geraten, die Verhandlungen im Grundsatz torpedieren zu wollen. Insofern kann auch die kontroverse Frage des Türkeibeitritts jederzeit zu einem handfesten Problem der Ratspräsidentschaft werden.

Ein zukunftsweisendes Projekt zur Vertiefung der transatlantischen Beziehungen wäre die Errichtung einer Transatlantic Free Trade Association (TAFTA). Derzeit ist aber noch unklar, wie engagiert die Bundesregierung für dieses Vorhaben eintreten wird. Ein deutliches Engagement für dieses strategische Projekt wäre aber nur unter voller Berücksichtigung der europäischen Interessen sowohl politisch als auch wirtschaftlich wünschenswert.

Dieses Tableau von Arbeitsprojekten der Ratspräsidentschaft hat zwar große Bedeutung, um die Union auch im Inneren am Laufen zu halten, allein lösen sie aber die Krise der Union nicht. Die Mitgliedstaaten müssen sich jetzt auf ein gemeinsames Zukunftskonzept für die EU einigen. Weil diese Frage so existenziell für Europa ist, werden Angela Merkel und die deutsche Bundesregierung bei der Frage des Erfolgs oder Misserfolgs des kommenden Halbjahres vor allem an ihr gemessen werden.

Die Verfassungsfrage als Erfolgsfaktor

Die Erwartungen der europäischen Öffentlichkeit sind hoch: Nachdem die deutsche Bundeskanzlerin bei ihrem ersten europäischen Auftritt auf dem Brüsseler Finanzgipfel im Dezember 2005 entscheidend an der Kompromissfindung beteiligt war, traut man ihr die enorme Leistung zu, auch einen Masterplan für die EU-Verfassung zu entwerfen und – noch viel wichtiger – zur verbindlichen Geschäftsgrundlage aller Mitgliedstaaten zu machen. Besonders erschwert wird die Situation durch den komplizierten Terminplan: Erst mit den Präsidentenwahlen in Frankreich Ende April/Anfang Mai 2007 wird sich ein Zeitfenster öffnen, in dem eine Lösung der Verfassungsfrage als möglich gilt. Von da an bleibt wenig Zeit bis zum Europäischen Gipfel im Juni 2007, auf dem sich die Mitgliedstaaten schließlich auf eine Weiterentwicklung des Verfassungsprojekts einigen sollten. Das Zeitfenster für den Verfassungsprozess wird sich zudem im zweiten Halbjahr 2008 unter französischer Präsidentschaft wieder schließen. Die Wahlen zum Europäischen Parlament im Sommer 2009 und die Verhandlungen über eine Neustrukturierung des kompletten Finanzsystems der EU ab 2008 würden eine Konsensfindung bedeutend erschweren. Ziel muss deshalb die Umsetzung der Verfassung bis zu den nächsten Europawahlen sein.

Da bis zu den Wahlen in Frankreich nicht substantiell über die Europäische Verfassung verhandelt werden kann, ab diesem Zeitpunkt aber Eile angesagt ist, wird die deutsche Präsidentschaft bereits vor dem französischen Wahlgang den Weg für eine Einigung ebnen müssen. Gelegenheit dafür bietet die 50-Jahr-Feier des Abschlusses der Römischen Verträge, die am 25. März 2007 mit einer Sondertagung des Europäischen Rates in Berlin begangen wird. Zu dieser Feier wird die Bundesregierung die „Berliner Erklärung“ vorlegen, in der die Werte Europas bekräftigt und eine Vision für die Zukunft des Einigungsprojektes aufgezeigt werden sollen. Dieses Memorandum muss bereits die gemeinsame Perspektive der Mitgliedstaaten für die Zukunft der EU widerspiegeln und so die Entscheidung des Gipfels im Juni vorbereiten helfen. Deutschland hat mit dieser Erklärung einen Schuss frei – und er muss treffen. Von besonderer Bedeutung ist deshalb, in welchen Konsultationsprozessen die Bundesregierung den Entwurf im Vorfeld abstimmt. Sicherlich können dabei nicht alle Mitgliedstaaten eingebunden werden. Stattdessen bietet sich inhaltlich eine Koordination mit den Gründungsstaaten der EWG an, für deren Rechtfertigung der historische Anlass zudem eine einmalige Gelegenheit gibt.

Ziel der Erklärung muss die Wiederherstellung des Integrationskonsenses sein. Auf dessen Grundlage kann und muss der Brüsseler Gipfel schließlich den Gordischen Knoten durchschlagen. Der Beschluss von Brüssel muss eine „road map“ aufzeigen, wie die Verfassung zumindest in ihren zentralen Bestandteilen in Kraft gesetzt werden kann.

Wie könnte eine Einigung aussehen?

Nach den gescheiterten Referenden hat die Europäische Verfassung der vorliegenden Form kaum noch Chancen auf Umsetzung. Dennoch scheint ein gewisser Konsens erreichbar zu sein, der sich auf die Sicherung des Kernbestandes der Verfassung bezieht. Dazu gehören insbesondere die Fortschritte hinsichtlich der Handlungsfähigkeit, Effektivität und demokratischer Legitimation der EU. Ebenso ist die Rechtsverbindlichkeit der Grundrechtecharta der Verfassung kaum in Zweifel gezogen worden. Eine Lösung könnte deshalb darin bestehen, die Debatte um die Verfassung insofern zu entdramatisieren, als man sich auf diese beinahe unumstrittenen Bestimmungen beschränkt. Zusätzlich könnte man für das Projekt einen bescheideneren Namen wählen, indem man sich vom politischen Begriff der Verfassung verabschiedet. Rechtlich war der Text auch bisher „nur“ ein Vertrag. Die zentralen Neuerungen der Verfassung könnten dann in einem Änderungsvertrag zum geltenden Primärrecht beschlossen werden. Dazu gehören die Reform der Institutionen und der Entscheidungsmechanismen, die Instrumente der differenzierten Integration sowie weitere strukturelle Bestimmungen, so z. B. die Inkorporierung der Grundrechtecharta.

Mit diesem Vorgehen, das inhaltlich an den zentralen Punkten der Verfassung festhalten, sich von der politischen und emotionalen Bedeutung des Verfassungsbegriffs aber verabschieden würde, könnte die Verfassungskrise kurzfristig gelöst werden. Ein mittel- bis langfristiges Ziel müsste dann eine „Zweiteilung der Verträge“ sein, indem man den Vertrag auf einige Grundsatzbestimmungen verschlankt und die Ausführungsbestimmungen in einen zweiten Text unterhalb des Verfassungsniveaus ausgliedert.

Verfassungsfrage ist Risiko und Chance

Die deutsche Ratspräsidentschaft trägt große Verantwortung für die Fortführung des europäischen Einigungsprojektes. Die Hoffnungen der europäischen Partner stellen dabei auch ein großes Risiko dar: Die Bundesregierung befürchtet bereits jetzt, dass die Erwartungen der europäischen Öffentlichkeit auf eine Lösung der Verfassungskrise zu hoch sind. Andererseits ist ein Durchbruch in dieser Frage die Chance, das europäische Einigungsprojekt langfristig wiederzubeleben. Dabei wäre eine „road map“ zur Verfassung in verschiedener Hinsicht ein bedeutender Erfolg: In erster Linie stellt sie eine große europäische Weichenstellung dar. In einem zweiten Schritt wäre sie angesichts der Tatsache, dass die europäische Integration zu den nationalen Interessen der Bundesrepublik gehört, auch ein inhaltlicher Erfolg für Deutschland. Darüber hinaus würde sie jedoch nicht nur auf der Habenseite der deutschen Leistungsbilanz verbucht, sondern wäre ebenso ein persönlicher Erfolg für Angela Merkel, deren Verhandlungserfolge beinahe zu einem „Mythos“ werden und die in europapolitischer Bedeutung ihrem Ziehvater Helmut Kohl nachfolgen könnte.


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