Das System ist schuld?

Die Bürger der USA wählen am 2. November einen neuen Präsidenten. Da der Ausgang dieser Wahl nicht nur die Geschicke der USA bestimmen wird, sondern aufgrund der Hegemonialstellung der USA auch Einfluss auf und Auswirkungen in zahlreichen anderen Ländern der Welt haben wird, findet die diesjährige Wahl eine bislang unbekannte internationale Beachtung. Das bereits vergessen geglaubte Desaster um die Stimmenauszählung in Florida mit den dimple, hanging und pregnant chads kommt wieder ins Bewusstsein – und schon erreichen uns Medienberichte über erneute wahltechnische Pannen bei der vorzeitigen Stimmabgabe in Florida. Dem Beobachter drängt sich daher die Frage auf, ob das Wahlsystem der USA zu schwach für eine derart bedeutende Wahl ist und ob bzw. wie weit es parteipolitisch manipuliert werden kann. Aus diesem Grunde hat auch die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) auf Einladung der USA eine Wahlbeobachtungsmission in die USA entsandt. Zwar ist eine solche Mission in die USA für die OSZE, die sonst eher für ihre Wahlbeobachtungsmissionen in den osteuropäischen Transformationsstaaten bekannt ist, kein novum, aber die diesjährige Mission mit über 100 Beobachtern erlangt angesichts der Bedeutung des Wahlausgangs und der Probleme in der letzten Wahl im Jahr 2000 besondere Bedeutung. Zur Erinnerung: Der US-Präsident wird in einer indirekten Wahl gewählt. Die Bürger wählen den Präsidenten nicht direkt, sondern ihre Wahl entscheidet über die Besetzung des electoral colleges mit Wahlmännern und –frauen aus den einzelnen Bundesstaaten. Dieses Wahlmännerkollegium trifft sich am 13. Dezember und wählt dann den Präsidenten der USA. Bei 539 Wahlmännern und –frauen braucht der Kandidat rechnerisch 270 Stimmen, um die Wahl für sich zu entscheiden. Formell sind die Wahlmänner und –frauen zwar unabhängig und nicht weisungsgebunden, aber in der Praxis folgen sie immer ihrer vorher feststehenden parteipolitischen Linie.

Die Fragen, die sich nunmehr hinsichtlich des Wahlsystems und der Bedeutung einer externen Wahlbeobachtung durch die OSZE stellen, sind mehrschichtig. Es geht dabei nicht um die Frage der Technologie der Wahlmaschinen. Zwar erregte die veraltete Technologie der butterfly-Stanzkarten mit Computern aus den Sechzigerjahren zur Auswertung der Stanzkarten einiges öffentliches Interesse, doch kann auch neuere Technologie nur die Symptome, nicht jedoch die Wurzeln des Problems lösen. Denn auch neuere Computer können mit der ihnen eigenen Fehlerquote nicht verhindern, dass am Ende eventuell wieder einige wenige von Hand auszuwertende Einzelstimmen über den Gesamtausgang der Wahl entscheiden. Dass jedoch veraltete Technologie und die Bestimmung, dass jeder county selber für das Auszählverfahren und somit auch für die Finanzierung der Wahlmaschinen verantwortlich ist, Teil des Gesamtproblems ist, ist offensichtlich.

1. Ist das Wahlmännersystem bei den US-Wahlen noch adäquat oder sollte es eingeschränkt bzw. modifiziert werden?

Die großen Probleme des Wahlmännersystems wurden insbesondere in den Wahlen vor vier Jahren deutlich: Es kann deutliche Diskrepanzen zwischen der Wählerentscheidung und dem Wahlmännervotum geben; ein Kandidat, der landesweit die meisten Wählerstimmen bekommen hat, muss nicht notwendigerweise die meisten Wahlmänner auf sich vereinen. So gewann Al Gore im Jahr 2000 die absolute Stimmenmehrheit, erhielt jedoch weniger Stimmen im electoral college als sein Kontrahent George W. Bush. Ein weiterer Nachteil ist die Fokussierung der Kandidaten auf Staaten, in denen Demoskopen keine klare Entscheidung prognostizieren können (insbesondere die traditionellen Swing-States). Den Interessen der anderen Bundesstaaten wird im Wahlkampf wenig Beachtung geschenkt, was in der Folge häufig zu einer unterdurchschnittlichen Wahlbeteiligung in solchen Bundesstaaten führt. Dieses Schicksal teilen insbesondere die Küstenstaaten ebenso wie die parteipolitisch festgelegten Flächenstaaten. In Bundesstaaten wie Kalifornien oder Texas findet somit praktisch keinerlei Wahlkampf und Kandidateninformation statt, so dass auch die Bürger in diesen Staaten wenig über die jeweiligen Programme der Präsidentschaftskandidaten informiert werden.

Das Prinzip der Präsidentenwahl auf bundesstaatlicher Ebene - nicht jedoch das konkrete Wahlmännersystem - ist dabei aufgrund der Heterogenität der US-Bundesstaaten auch weiterhin adäquat. Ansonsten würden aufgrund der Bevölkerungszahlen allein die Küstenstaaten über die Bundespolitik entscheiden. Die bundesstaatliche Wahl schützt also insbesondere die bevölkerungsärmeren (und zumeist wirtschaftlich rückständigeren) Bundesstaaten im Landesinneren. Außerdem spielt der Föderalismus der USA mit der starken Stellung der Bundesstaaten eine große Rolle. Die Abschaffung der indirekten Wahl auf Bundesstaatenebene würde das Verhältnis zwischen der Bundesexekutive und den Bundesstaaten drastisch verändern. Eine landesweite einheitliche Direktwahl ist daher gegenwärtig weder sinnvoll noch denkbar.

Hinterfragenswert ist allerdings das konkrete Wahlmännersystem. Im Gegensatz zur bundesstaatlichen Wahl besteht das Wahlmännersystem primär aus Tradition heraus, andere gewichtige Gründe und Notwendigkeiten lassen sich nicht identifizieren. Allerdings ist die Bedeutung dieser Tradition nicht zu unterschätzen: Befürworter des Wahlmännersystems führen so zum Beispiel an, dass das Wahlsystem sich seit 200 Jahren etabliert hat und politische Stabilität (z.B. durch die Stärkung des Zwei-Parteiensystems) und Handlungsfähigkeit garantiert.

Das electoral college als Versammlung der Wahlmänner und –frauen geht auf einen über 200 Jahre alten Artikel der Verfassung zurück (Art. II in Verbindung mit dem 12. Amendment). Die Delegierten der Constitutional Convention trauten der breiten Bevölkerung aufgrund des schlechten Informationsflusses zwischen der Hauptstadt und entfernteren Gebieten keine intelligente Wahlentscheidung zu. Deshalb schufen sie die Zwischenebene der Wahlmänner, die besseren Kontakt zu und Informationsaustausch mit den Bürgern in ihrem Wahlkreis hatten. Das Argument des mangelhaften Informationszugangs ist jedoch im heutigen Informationszeitalter nicht mehr haltbar. Auch stellen die geographischen Distanzen heute keinerlei Problem für die Wahlen mehr dar.

Das electoral college ist auch deshalb überholt, weil das Volk zwar in der Theorie nur die Wahlmänner und diese dann den Präsidenten wählen; im Gegensatz zu 1787 ist das Volk heutzutage jedoch weitgehend über die Präsidentschaftskandidaten und die verschiedenen Politikprogramme informiert oder hat sich bereits aus anderen Gründen auf einen der Kandidaten festgelegt und entscheidet tatsächlich bereits zwischen den (in der Regel zwei wichtigsten) Kandidaten. Die Wahlmänner entscheiden ihrerseits somit auch nur noch theoretisch frei, in der Praxis aber durchweg partei- bzw. kandidatengebunden und haben demnach nur noch eine unnötige Mittlerfunktion.

Heutzutage könnte man wesentlich ökonomischer und gerechter abstimmen (und damit in letzter Konsequenz das electoral college auflösen), indem der Stimmenanteil der einzelnen Bundesstaaten im electoral college sofort mit dem bundesstaatlichen Wahlergebnis korreliert, das Stimmergebnis der einzelnen Bundesstaaten also einfach entsprechend ihrer Stimmen im quasi virtuellen electoral college gewichtet wird und somit noch am Abend des 2. November auch das endgültige Wahlergebnis der Präsidentenwahl feststeht. Damit könnte man allein durch mathematisches Berechnen die Sitzung des electoral college am 13. Dezember überflüssig werden lassen. Die Stimmgewichtung der Bundesstaaten könnte im gleichen Schritt neu ausgehandelt werden, wobei allerdings nicht die Bevölkerungsstärke das alleinige Kriterium sein darf. Als Analogie kann hier der Streit um die Stimmenverteilung im Rat der EU gesehen werden.

Derartige Gedanken zur Änderung des US-Wahlsystems sind jedoch weitgehend theoretisch. In der Praxis gibt es große politische und juristische Hürden. So bedarf eine Änderung oder Abschaffung des electoral college einer Verfassungsänderung – und diese könnten die kleineren Bundesstaaten aufgrund ihrer proportionalen Überrepräsentierung im US-Senat verhindern. Weder im Senat noch im Abgeordnetenhaus wäre eine zwei Drittel Mehrheit für die Verfassungsänderung realistisch. Deshalb gibt es in den USA auch keinen politischen Willen, das Wahlmännersystem abzuschaffen.

Wesentlich wichtiger ist allerdings das Hinterfragen des einfachen Mehrheitsprinzips auf Bundesstaatenebene (auch general ticket genannt, da es nur das Prinzip des "the winner takes it all" gibt). So erhielt z.B. George W. Bush 2000 in Florida alle 25 Wahlmännerstimmen, obwohl er (und auch dies ist bekanntlich umstritten) nur einen minimalen absoluten Vorsprung vor Al Gore hatte. Ein Problem des einfachen Mehrheitswahlrechts ist darüber hinaus die Benachteiligung kleiner Parteien; sie haben oftmals keine realistische Chance, Wahlmänner für sich zu gewinnen, und nehmen somit in den Augen großer Bevölkerungsteile nur den beiden großen Parteien und ihren Kandidaten Stimmen weg. Diesen Vorwurf muss sich insbesondere Ralph Nader von den Grünen in diesem Jahr wie schon vor vier Jahren gefallen lassen („Nader-Factor").

Die Einführung eines Verhältniswahlrechts auf Bundesstaatenebene würde das eigentliche Stimmverhalten der Bevölkerung wesentlich genauer wiedergeben (einheitliche Wahlgesetze in den Bundesstaaten und nicht wie bislang von county zu county unterschiedliche Gesetze vorausgesetzt). Gleichzeitig würde die Bedeutung von dritten Parteien und ihren Kandidaten steigen und sie würden nicht mehr nur den großen Parteien die Stimmen „wegnehmen". Ansätze hierzu gibt es bereits: Die Bundesstaaten Maine und Nebraska verteilen ihre Stimmen im electoral college nach relativen Mehrheitsgesichtspunkten. In Colorado steht mit der Proposition 36 am 2. November 2004 für die Bürger des Bundesstaates ebenfalls die Einführung der proportionalen Wahlmännerbesetzung zur Abstimmung. Wird die Proposition 36 angenommen, so werden die neun Stimmen Colorados im electoral college proportional zum Wahlergebnis zwischen Kerry und Bush aufgeteilt.

Die flächendeckende Einführung eines solchen relativen Mehrheitswahlsystems ist allerdings momentan nur schwer durchsetzbar, da die Sitzverteilung im electoral college anschließend insbesondere bei bevölkerungsärmeren Bundesstaaten zu starken Proporzverzerrungen führen kann. Gewinnt einer der beiden Kandidaten z.B in Delaware mit 3 Stimmen im electoral college die Wahl mit äußerst knappem Vorsprung, so würde die relative Stimmaufteilung im electoral college dann entsprechend bei 2 zu 1 Stimmen zu 100% mehr Stimmgewicht des einen Kandidaten führen. Dies ließe sich allerdings klären, wenn mit der Einführung des Verhältniswahlrechts gleichzeitig eine rein mathematische Berechnung das electoral college ablöst.

2. Ist bei den Wahlen ein neues Registrierungsverfahren nötig?

Gerade im Vorfeld der Wahlen häufen sich regelmäßig Berichte über Probleme bei der Registrierung der Wähler. Überhaupt ist es in Deutschland weitgehend unverständlich, warum man sich als Wähler registrieren lassen muss. Das „Problem" bei der Wählerregistrierung ist, dass es in den USA kein generell bestehendes, einheitliches Personenregister gibt. So muss man sich bei einem Umzug weder ab- noch neu anmelden; lediglich zur regelmäßigen Verlängerung des Führerscheins muss man sich bei der Behörde, dem Department of Motor Vehicles, melden und kann sich dann gleichzeitig als Wähler registrieren lassen („motor-voter-law").

Das gegenwärtige Registrierungsverfahren für Wahlen in den USA ist von Bundesstaat zu Bundesstaat unterschiedlich. Die Wahlberechtigten werden von den lokalen Verwaltungen auf Wählerlisten gesetzt. In der Vergangenheit gab es bereits Bemühungen, die Registrierung zu vereinfachen, z.B. in der National Voter Registration Act, die es den Bürgern ermöglicht, sich auch bei alltäglichen Behördengängen als Wähler zu registrieren. Das Hauptproblem hierbei ist die Identifizierung der Wahlberechtigten: US-Bürger verfügen über keinen Passersatz oder Personalausweis. Ärmere Wähler haben mitunter nicht einmal einen Führerschein und würden somit durch ein aufwendiges Identifizierungsverfahren diskriminiert.

Im Help America Vote Act von 2002 wurde hierfür ein Lösungsversuch unternommen: Die provisorische Stimmabgabe. Wahlberechtigte, die aufgrund des fehlenden Eintrags auf einem Wahlverzeichnis bisher nicht wählen konnten, sollen nun vorläufig ihre Stimme abgeben können; die Rechtmäßigkeit der provisorischen Stimmabgabe wird dann im Nachhinein überprüft. Das Problem hierbei sind jedoch zu kurze Fristen für die Nachzählungen der Stimmen; somit kann eine aufwendige Überprüfung der provisorischen Stimmen in einem kurzen Zeitraum von in der Regel nur ein paar Tagen nicht gewährleistet werden.

Ein einheitliches (bzw. zumindest bundesstaatlich einheitlich geregeltes) Einwohnermeldeverfahren könnte hier Abhilfe schaffen. Dies wäre jedoch eine weit reichende Revolution des amerikanischen Meldeverfahrens, dem die amerikanische Mentalität mit der Betonung der persönlichen Freiheit vor staatlicher Einmischung, der Ablehnung des big government und der Furcht vor staatlicher Kontrolle massiv entgegensteht.

Eine Änderung des Registrierungsverfahrens für Wähler ist daher eher unwahrscheinlich. Solange es bei dem bisherigen System bleibt, müsste aber zumindest mehr Aufklärung über Art und Umfang der Registrierung betrieben werden. Gegenwärtig mehren sich wieder (wenn auch mitunter politisch motivierte) Berichte von Bürgerrechtsgruppen, dass sich insbesondere weniger gebildete Wähler nicht registrieren. Ihnen werde eingeredet, dass bei der Registrierung nicht nur alle Vorstrafen bekannt würden, sondern auch offene Straftaten und unbezahlte Steuern bis hin zum unbezahlten Parkticket bekannt würden und man noch vor Ort bei der Registrierung bzw. dann bei der Stimmenabgabe mit Strafzahlungen oder sogar der Festnahme rechnen müsste. Ein Umstand, der insbesondere auch die tendenziell demokratisch wählende soziale Unterschicht von der Wahl abhält, der aber durch umfassendere Information im Vorfeld der Registrierung entschärft werden könnte.

3. Welcher Mehrwert wird durch die Wahlbeobachtung der OSZE im demokratischen System der USA generiert? Ist das Ziel ein zusätzlicher Vertrauensgewinn im In- und Ausland?

Die Auswirkungen der Wahlbeobachtung durch die OSZE dürften sich im Inland kaum bemerkbar machen, schon gar nicht im Vorfeld der Wahlen. Der Wahlkampf läuft primär über privatwirtschaftliche Medien, Veranstaltungen etc., so dass hier weniger Angriffsfläche für staatliche, strukturelle Diskriminierung eines der Kandidaten besteht als in vielen Transformationsländern. Entscheidender ist hier die Finanzlage der jeweiligen Kandidatencamps. Auch hat die OSZE nicht die Reputation innerhalb der USA, um entscheidend in den Wahlkampf einzugreifen. Bei der Beobachtung der eigentlichen Wahlen kann die OSZE hauptsächlich auf eine präventive Abschreckungsfunktion hoffen, um Wahlmanipulationen zu verhindern.

Die Wahlbeobachtung ist daher vielmehr im Nachfeld der Wahlen interessant, um zusätzliche Legitimation bei etwaigen Streitfällen über das Wahlergebnis erlangen zu können (man bedenke den politischen Bonus, den Al Gore hätte gewinnen können, wenn die OSZE bei den Wahlen 2000 in Florida offiziell Wahlmanipulationen festgestellt hätte; entsprechend Bush vice versa). Der Sieger erhält mehr Legitimation, dem Verlierer fällt es leichter, das Ergebnis zu akzeptieren. Diese Legitimation ist sowohl innen- als auch außenpolitisch bedeutsam.

Ebenso kann der Abschlussbericht der OSZE große Bedeutung im Hinblick auf Empfehlungen zur Wahlrechtsreform gewinnen. In dieser Hinsicht kann die Beobachtungsmission zu einer innenpolitisch vertrauensbildenden Maßnahme werden, um adäquat auf die lauter werdenden Rufe nach einer Wahlrechtsreform zu reagieren. Den entscheidenden Schub für die Wahlrechtsreform würde im Falle eines erneuten Wahldebakels allerdings kaum die OSZE oder ihr Abschlussbericht, sondern vielmehr der U.S. Supreme Court geben. Käme es erneut dazu, dass das Ergebnis der Präsidentschaftswahl vor einem Gericht entschieden werden müsste, würde dies den innenpolitischen Druck massiv erhöhen und den Ruf nach Reformen des Wahlrechts unüberhörbar laut werden lassen.

Bei einem normalen Wahlverlauf ist der innenpolitische Mehrwert der Wahlbeobachtung daher insgesamt eher gering. Anders der außenpolitische Mehrwert: Zum einen hätte der Gewinner der Wahl nicht wie Bush 2000 das Image des Usurpators der Weltmacht. Zum anderen wirken die USA dem Vorwurf des doppelten moralischen Standards entgegen. Wenn die USA von Transitionsländern die Einhaltung demokratischer Standards unter Beobachtung durch die OSZE verlangen, erwarten diese Länder auch von den USA, sich selber an diese Standards zu halten. Die Einladung der OSZE-Wahlbeobachter soll daher auch als Vorbild für andere Länder dienen. Dieses Signal ist insbesondere wichtig in Zeiten, in denen die USA im Irak und in Afghanistan um die Abhaltung regulärer Wahlen ringen. In dieser Hinsicht kann die OSZE-Mission auch als Ausdruck der Stärke des US-amerikanischen Systems gesehen werden, nicht nur als Ausdruck der Schwäche.

In der Vergangenheit spielten all diese Fragen keine wesentliche Rolle in den Präsidentschaftswahlen. Die Ergebnisse waren klar, weil der Abstand des Gewinners zum Verlierer immer deutlich genug war. Dies könnte sich in diesem Jahr zum zweiten Mal in Folge ändern. Sollte der Wahlausgang ähnlich knapp und von ähnlichen Problemen wie vor vier Jahren begleitet sein, wird sich nicht nur die extreme Polarisierung des Landes verhärten, sondern auch das System zunehmend in Frage gestellt werden. Nach dem knappen Ausgang 2000 wird die diesjährige Wahl daher zum Härtetest für das amerikanische Wahlsystem werden.