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Kreml ante portas

Die direkte Nachbarschaft der erweiterten EU mit Russland

17.05.2004 · Iris Kempe und Andreas Heindl


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Seit dem Beitritt von Estland, Lettland und Litauen sind drei ehemalige Sowjetrepubliken Mitglieder in der Europäischen Union. Historisch ist das Verhältnis zwischen den baltischen Staaten und Russland gespannt. Mit der Erweiterung der EU drängen die historischen Kontroversen zwischen Estland, Lettland und Litauen einerseits und Russland andererseits auf die außenpolitische Agenda der Europäischen Union und werden in Zukunft auch die Beziehungen der EU zu Russland belasten. Als konfliktträchtig erweisen sich dabei vor allem Fragen im Zusammenhang mit den Grenzverträgen zwischen Estland bzw. Lettland und Russland, der russischsprachigen Minderheit in Estland und Lettland sowie dem Transit zwischen dem russischen Kernland und der Exklave Kaliningrad durch Litauen.

Die Konfliktlinien der künftigen Beziehungen zwischen der erweiterten Union und der baltischen Staaten mit Russland zeichnen sich nicht erst seit den Auseinandersetzungen im Vorfeld der EU-Erweiterung ab. Zwar konnten die Konflikte, etwa um die Ausdehnung der Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit Russland auf die neuen Mitgliedsstaaten sowie den Transit zwischen dem russischen Kernland und der Exklave Kaliningrad, zumindest vorläufig beigelegt werden. Auch konnte die Konfrontation hinsichtlich der Grenzverträge zwischen Estland bzw. Lettland und Russland sowie die Sorge Russlands um die Rechte der russischsprachigen Minderheit in beiden Staaten entschärft werden. Dennoch bleiben die Streitfragen zwischen Russland und den baltischen Staaten hinsichtlich des Kaliningrader Gebietes, der Grenzverträge und der russischsprachigen Minderheiten auf der außenpolitischen Tagesordnung der EU.

Ausdehnung der Partnerschafts- und Kooperationsabkommen

Ein zentrales Thema der Auseinandersetzungen im unmittelbaren Vorfeld der EU-Erweiterung stellte die Anwendung des Partnerschafts- und Kooperationsabkommens der EU mit Russland auf die neuen Mitgliedsstaaten dar. Moskau befürchtete durch die Ausdehnung des Partnerschaft- und Kooperationsabkommens Verluste aus Zolleinnahmen in Höhe von insgesamt 300 Millionen Euro. Darüber hinaus nutzte Russland diese Weigerung als Möglichkeit, Bedenken hinsichtlich der Erweiterung, etwa den Transit von und nach Kaliningrad oder die russischsprachige Minderheit in Estland und Lettland, prominent zur Sprache zu bringen. Nach zähen Verhandlungen wurde jedoch das bestehende Partnerschafts- und Kooperationsabkommen durch ein Protokoll ergänzt, das die Ausdehnung auf die neuen Mitgliedsstaaten vorsieht. Im Gegenzug werden russische Verluste über Zollzugeständnisse der EU kompensiert und die von Russland geäußerten Bedenken berücksichtigt.


Sicht auf den Kreml vom Ufer der Moskwa. Foto: C·A·P

Transit zwischen Russland und der Exklave Kaliningrad

Die Problematik um die russische Exklave Kaliningrad konnte bereits im November 2002 auf dem EU-Russland Gipfel in einem Kompromiss grundsätzlich auf technischer Ebene gelöst werden. Im weiteren Verlauf bedürfen Einzelprobleme einer Lösung, wie etwa der Transit von Waren und Gütern sowie Energie zwischen dem Kaliningrader Gebiet und dem russischen Kernland. Auf Grundlage von Artikel 12 des Partnerschafts- und Kooperationsabkommens konnte ein entsprechendes Regime für den Transit von Waren, Gütern und Energie beschlossen werden. Der Themenkomplex Kaliningrad nimmt einen großen Teil des Gemeinsamen Standpunktes zu den Beziehungen der EU mit Russland ein. Ein beträchtlicher Teil der Transit-Probleme von und nach Kaliningrad konnte somit schon im Vorfeld der EU-Erweiterung beigelegt werden. Die Lösung technischer Fragen über den Transit kann jedoch nicht über die fortbestehenden Strukturschwächen und Asymmetrien Kaliningrads im Vergleich zu den neuen EU-Nachbarn hinwegtäuschen.


Die Spannungen zwischen Estland und Russland sind für jeden Esten mit Händen zu greifen. So zeigt der estnische Fünf-Kronen-Schein die Festung Ivangorod, die sich auf der russischen Seite der geteilten Stadt Narva-Ivangorod befindet.

Grenzverträge zwischen Estland bzw. Lettland und Russland

Im Zusammenhang mit den Grenzverträgen zwischen Estland bzw. Lettland und Russland konnten Fortschritte, nicht jedoch eine abschließende Lösung erzielt werden. Grenzverträge sind zwar ausgehandelt, jedoch von russischer Seite weder unterzeichnet noch ratifiziert. Der Abschluss der Verträge wird von russischer Seite immer wieder mit der Situation der russischsprachigen Minderheit in beiden Ländern in Verbindung gebracht. In einer Empfehlung an den Rat (P5_TA-PROV(2004)0121) forderte das Europäische Parlament Russland Ende Februar auf, die ausgehandelten Grenzverträge mit Estland und Lettland zu unterzeichen und zu ratifizieren. Russland hat in dieser Frage ein Entgegenkommen angekündigt. Weitere Schritte bleiben abzuwarten.

Russischsprachige Minderheit in Estland und Lettland

Die Konfrontation hinsichtlich der Rechte der russischsprachigen Minderheit in Estland und Lettland konnte entschärft, aber nicht nachhaltig gelöst werden. Sowohl in Estland als auch in Lettland finden sich große russischsprachige Minderheiten. Gegensätzliche Positionen herrschen vor allem hinsichtlich des Staatsbürgerschaftsrechts und der Stellung der russischen Sprache im öffentlichen Leben und im Bildungssystem. Russland wirft beiden Ländern eine Diskriminierung der russischsprachigen Minderheit vor und versucht auf diese Weise nachdrücklich Einfluss auszuüben. Die russische Weigerung, das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen auf die neuen Mitgliedsstaaten anzuwenden, wurde nicht zuletzt dadurch begründet, das strittige Thema der russischsprachigen Minderheit auf europäischer Ebene zur Sprache zu bringen. Eine Einigung konnte zwar insofern erzielt werden als Minderheitenrechte explizit im Gemeinsamen Standpunkt verankert werden konnten. Russland macht jedoch eine Ratifizierung des Protokolls zum Partnerschafts- und Kooperationsabkommen von weiteren Schritten der EU im Zusammenhang mit dem Schutz von Minderheiten abhängig.

Diese Erfolge können jedoch nicht über das weiter bestehende Konfliktpotential hinwegtäuschen. So bietet der Streit etwa um die Grenzverträge mit Estland und Lettland vielfältige Gelegenheiten zur Verzögerung und die Möglichkeit, dieses Problem weiterhin zum eigenen Nutzen zu instrumentalisieren. Auch die russischsprachige Minderheit in Estland und Lettland und die Kontroverse um die Staatsbürgerschaft sowie die Rücksichtnahme im Bildungssystem birgt die Gefahr einer Instrumentalisierung durch Russland mit nachhaltigen Auswirkungen auf die bilateralen Beziehungen. Darüber hinaus gibt aber auch die Problematik um das Kaliningrader Gebiet weiterhin Anlass zur Sorge. Dabei ist weniger der Kompromiss über den Transit zwischen dem russischen Kernland und der Exklave und die Folgevereinbarungen zu nennen. Der Transitkompromiss ist zwar verbesserungswürdig, aber in diesem Zusammenhang tritt noch ein anderes schwerwiegendes Problem in Erscheinung: die wachsende (ökonomische) Asymmetrie zwischen den neuen EU-Mitgliedsstaaten und der Exklave, die auch im regionalen russischen Vergleich schlecht dasteht, sowie die weiteren Schwierigkeiten in Kaliningrad selbst. Diese Asymmetrien und die Lage des Kaliningrader Gebiets können zu Instabilitäten in der Region führen, die nachhaltig zu einer europäischen Herausforderung werden.´

Die Brisanz dieser Themen erfordert eine sorgfältige Analyse der Problemlagen sowie eine Risikoabschätzung. Das Centrum für angewandte Politikforschung arbeitete frühzeitig mit Experten und Entscheidungsträgern aus der Region zusammen, um die Risiken der direkten Nachbarschaft mit Russland zu identifizieren, zu analysieren und abzuschätzen sowie Strategieempfehlungen für politische Entscheidungsträger in Brüssel und anderen europäischen Hauptstädten zur Gestaltung der direkten Nachbarschaft der EU mit Russland zu entwickeln. Das Centrum für angewandte Politikforschung stellt an dieser Stelle eine Übersicht der eigenen Arbeit zu den Risiken und Herausforderungen der direkten Nachbarschaft mit Russland vor und ergänzt diese durch einige Hintergrundinformationen.

Publikationen und Dokumente

Direkte Nachbarschaft gestalten

Iris Kempe, Wim van Meurs:
Prospects and Risks Beyond EU Enlargement
C·A·P Working Paper, November 2002

Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament: Größeres Europa - Nachbarschaft. Ein neuer Rahmen für die Beziehungen der EU zu ihren östlichen und südlichen Nachbarn. KOM(2003) 104 endgültig ( Download).

Herausforderungen und Risiken jenseits der EU-Erweiterung

Iris Kempe (Hg.):
Prospects and Risks Beyond EU Enlargement
Eastern Europe: Challenges of a Pan-European Policy

Leverkusen 2003; S. 177-194;
ISBN 3-8100-3863-6, 450 Seiten, 35 Euro

Ausdehnung der Partnerschafts- und Kooperationsabkommen

The European Union and the Russian Federation (27. April 2004): Joint Statement on EU Enlargement and EU-Russia Relations

The European Union and the Russian Federation (27. April 2004): Protocol to the Partnership and Cooperation Agreement

Ausgewählte Beiträge von Radio Free Europe / Radio Liberty zum Streit über die Ausdehnung des Partnerschafts- und Kooperationsabkommens auf die neuen EU-Mitgliedsstaaten ( Download).

Transit zwischen Russland und der Exklave Kaliningrad

Arkady Moshes: Kaliningrad. Challenges Between Russia and Europe. In: Iris Kempe (Hg.): Prospects and Risks Beyond EU Enlargement. Eastern Europe: Challenges of a Pan-European Policy. Leverkusen 2003; S. 177-194
( Download).

10th EU-Russia Summit: Joint Statement on Transit between the Kaliningrad Region and the Rest of the Russian Federation Brüssel, 11. November 2002

Ausgewählte Beiträge von Radio Free Europe / Radio Liberty zum Streit um den Zugang zur russischen Exklave Kaliningrad
( Download).

Grenzverträge zwischen Estland bzw. Lettland und Russland

Ago Tiiman: Border Treaties Between Russia and the Baltic States. In: Iris Kempe (Hg.): Prospects and Risks Beyond EU Enlargement. Eastern Europe: Challenges of a Pan-European Policy. Leverkusen 2003; S. 177-194 ( Download).

Europäisches Parlament: Empfehlung des Europäischen Parlaments an den Rat zu den Beziehungen EU-Russland. P5_TA-PROV(2004)0121; Zu den Grenzverträgen siehe Buchstabe Q sowie Ziffer 6.

Ausgewählte Beiträge von Radio Free Europe / Radio Liberty zu den Auseinandersetzungen um die Grenzverträge zwischen Estland bzw. Lettland und Russland
( Download)

Russischsprachige Minderheit in Estland und Lettland

Eiki Berg, Wim van Meurs: Legacies of the Past, Ethnic and Territorial Conflict Potentials. In: Iris Kempe (Hg.): Beyond EU Enlargement. Vol. 1: The Agenda of Direct Neighbourhood for Eastern Europe. Gütersloh 2001, 129-163 ( Download).

Ausgewählte Beiträge von Radio Free Europe / Radio Liberty zu den Auseinandersetzungen um die russischsprachige Minderheit in Estland und Lettland ( Download).


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