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Die Osterweiterung der Europäischen Union

Der EU-Russland-Gipfel als Wegweiser für eine neue Nachbarschaftspolitik

02.06.2003 · Iris Kempe


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Am letzten Wochenende versammelte Vladimir Putin fast die gesamte internationale Gemeinschaft zu den Feierlichkeiten anlässlich des 300-jährigen Stadtjubiläums von St. Petersburg. In der wiederhergestellten Prunk- und Prachtatmosphäre der alten russischen Zarenhauptstadt waren auch die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union sowie die Vertreter der Kandidatenstaaten mit Vladimir Putin zum EU-Russland-Gipfel zusammengekommen. Die knapp zweistündige Begegnung war reich an Symbolen und Deklarationen. Die Teilnehmer aus Ost und West unterstrichen erneut, die EU-Osterweiterung dürfe nicht zu neuen Trennlinien zwischen Russland und Europa führen. Diese Zielsetzung zählt bereits seit Ende der 90er Jahre zum rhetorischen Repertoire der Ost-West-Beziehungen. Trotz politischer Schönwetterreden und gut gemeinter Absichten trennen Europa und Russland nach wie vor große Unterschiede: so etwa die Verschiedenheit der politischen Systeme, der ungleiche wirtschaftliche Entwicklungsstand oder die unterschiedliche zivilgesellschaftliche Handlungsfähigkeit. So lange es nicht gelingt, die Osterweiterung der Europäischen Union mit einer ebenso leistungsfähigen wie realistischen Nachbarschaftspolitik zu verknüpfen, drohen sich diese Trennlinien sogar noch zu verschärfen.

Trotz der kurzen Begegnung traten die Probleme auf dem Petersburger EU-Russland-Gipfel in aller Deutlichkeit zutage. Auch Russland interpretiert nun - wie bisher nur die Ukraine - die Ausdehnung der Schengen-Visabestimmungen auf Osteuropa als einen neuen eisernen Vorhang. Putin forderte weit über bestehende Interessenlagen hinaus, die Visapflicht gänzlich abzuschaffen. Für die überwiegende Mehrheit der westlichen Teilnehmer ist ein visafreier Reiseverkehr innenpolitisch jedoch nicht durchsetzbar. Dementsprechend konnte man sich lediglich darauf verständigen, das Thema mittelfristig auf die Agenda zu setzen. Estland und Lettland monierten in diesem Zusammenhang das fehlende russische Interesse, Grenzverträge und Rückführungsabkommen zu unterzeichnen. Beides wäre ein Signal, dass Russland die EU-Osterweiterung nicht nur rhetorisch, sondern auch faktisch unterstützt und selbst zum Abbau neuer Trennlinien beiträgt.

Weiterhin forderte die westliche Seite Moskau auf, das Kyoto-Protokoll zu ratifizieren sowie die Sicherheitsstandards für den russischen Tankerverkehr auf der Ostsee zu verbessern. Beide Vorschläge stießen bei Putin auf vorsichtige Zurückhaltung. In der Tschetschenienfrage gelang eine Verständigung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner. Die Europäer durften das Problem erwähnen, lobten dabei aber gleichzeitig das durchaus umstrittene, von Moskau zur Konfliktbewältigung initiierte Referendum. Alles in allem kann der EU-Russland-Gipfel trotz zahlreicher Hindernisse und Unterschiede dennoch als Schritt in die richtige Richtung bezeichnet werden. Bestehende Differenzen konnten zwar nicht ausgeräumt werden, aber der Wille zur Partnerschaft und vor allem zur Vertiefung der Partnerschaft sowie das Bemühen um gegenseitiges Verständnis sind deutlich sichtbar. Beide Akteure sind sich der schwierigen Herausforderungen eines Gesamteuropas bewusst.

Als ein Erfolg auf dem diplomatischen Parkett ist hier vor allem die Einrichtung eines ständigen EU-Russland-Partnerschaftsrates zu werten. Das bisherige Spektrum der institutionellen Zusammenarbeit zwischen der EU und Russland zeichnet sich durch eine lange Liste von Institutionen aus, die vom Partnerschafts- und Kooperationsabkommen über die Gemeinsame Strategie der Europäischen Union für Russland bis hin zu Vorschlägen reicht, einen gemeinsamen europäisch-russischen Wirtschaftsraum zu schaffen. Die gemeinsamen Organe und Abkommen erinnern jedoch oftmals an die sowjetische Praxis, neuen Problemstellungen zunächst mit der Schaffung eines entsprechenden Gremiums zu begegnen. Das Problem ist damit zwar erkannt, eine Lösung folgt daraus aber noch lange nicht.

Die Osterweiterung der Europäischen Union ist kein Instrument, um gesamteuropäische Herausforderungen zu bewältigen und die Beziehungen mit Russland zu gestalten. Erforderlich ist eine strategieweisende Debatte, die klärt, in welchem Rahmen und mit welchen Akteuren das künftige große Europa gestaltet werden kann. Es wird hierbei ein Paradigmenwechsel vorzunehmen sein, der nicht die Vollmitgliedschaft in der Europäischen Union, sondern neue strategische Partnerschaften in den Mittelpunkt der Auseinandersetzung stellt. Dieser Paradigmenwechsel wird sich auf zwei Ebenen unmittelbar auswirken. Zum einen auf die Nachbarschaftspolitik und zum anderen auf die gesamteuropäische Sicherheitspolitik. Ein derartiger, gesamteuropäischer Paradigmenwechsel lässt sich nur durch ein vielschichtiges Europa, ein "Multi-Layered Europe" beantworten. Auf jenen Ebenen, wo Herausforderungen nicht mehr vom Motor europäischer Integration bewältigt werden können, bedarf es neuer Debatten, Konzepte und institutioneller Mechanismen als Klammer für gesamteuropäische Handlungsfähigkeit. Das am Centrum für angewandte Politikforschung erarbeitete Konzept eines Multi-Layered-Europe greift diese offenen Fragen auf, indem es eine neue gesamteuropäischen Architektur entwirft und ein Europa der mehreren Ebenen entwickelt. Handlungsbedarf besteht besonders in Bezug auf eine leistungsfähige und realistische Nachbarschaftspolitik. Neue Trennlinien sind weniger durch Brüssel-orientierte Institutionen zu vermeiden, als vielmehr durch funktionale Zusammenarbeit überall dort, wo sich europäische und russische Interessen wechselseitig überschneiden. Besonders attraktiv ist die Vernetzung von Infrastrukturentwicklung, Verkehr, Telekommunikation sowie der Handelsbeziehungen. Dabei gilt es auch, spill-over-Effekte auf andere Bereiche zu nutzen.

Die sicherheitspolitische Architektur Europas trägt die Handschrift des Kalten Krieges und zeichnet sich durch dessen bipolare Ordnung aus. Seit dem Zusammenbruch der Sowjetunion sind dramatische Ordnungsverluste, wie sie beispielsweise anhand der terroristischen Bedrohung aus Afghanistan deutlich wurden, zu verzeichnen. Daher ist Europa derzeit dazu herausgefordert, seine Defizite hinsichtlich der Willensbildung, der außenpolitischen Institutionen und der militärischen Handlungsfähigkeit zu überwinden. Die Entwicklung einer gesamteuropäischen Perspektive sollte jedoch nicht im Gegensatz zu den USA, sondern in Kooperation mit ihnen stattfinden. Die bisherige sicherheitspolitische Rolle Russlands in Europa definiert sich dabei stärker über seine Probleme als über seine strategischen und militärischen Potentiale. Vor diesem vielschichtigen Hintergrund bedarf es innovativer Konzepte für die Zusammenarbeit mit diesem ebenso schwierigen wie wichtigen Partner.


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