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Konflikt im Nahen Osten

Welche Rolle für Europa?

15.01.2003 · Felix Neugart


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Die verheerenden Anschläge des 11. September haben die außenpolitischen Prioritäten der Vereinigten Staaten neu definiert. Sie haben in vielen Entscheidungsträgern in Washington die Überzeugung wachsen lassen, im Zuge des Krieges gegen den Terrorismus sei eine grundsätzliche Neuordnung des Nahen Ostens unausweichlich. Der Mangel an Partizipation in fast allen Staaten der Region und das symbiotische Verhältnis von Religion und Politik in manchen sind zum Gegenstand einer intensiven öffentlichen Auseinandersetzung geworden. Der schwelende israelisch-arabische Konflikt dient weiter als bequeme Legitimationsressource für anti-westliche Mobilisierung und verstellt den Blick auf strukturelle Probleme in der Region. Die Bush-Administration hat zwar nach Monaten der Zurückhaltung ihre Bemühungen um eine Entschärfung des Krisenherdes verstärkt, tendierte aber dazu, palästinensische Anschläge gegen israelische Zivilisten als Teil des globalen Terrorismus-Problems zu definieren. Vor diesem Hintergrund wurde auch der Bedrohung durch die im Irak vermuteten Massenvernichtungswaffen neue Bedeutung zugemessen und von vielen mit der Forderung nach einem Regimewechsel in Bagdad verbunden. Für die Europäische Union (EU) wird es in diesem dynamischen Umfeld zunehmend schwieriger, ihre ambitionierten außenpolitischen Aktivitäten entfalten zu können. Die immer noch hauptsächlich auf langfristige ökonomische und politische Transformation angelegte Außenpolitik der Gemeinschaft tut sich naturgemäß in Krisensituationen schwer, in denen klare Positionen, schnelle Entscheidungen und schlagkräftiges Handeln gefragt sind. Die parallele Handlungsfähigkeit der EU in beiden Schlüsselkonflikten des Nahen Ostens ist jedoch von größter Bedeutung für die zukünftige Rolle der Union in der internationalen Politik. Jede glaubwürdige Initiative gegenüber dem Irak muss mit intensiven Bemühungen um die Implementierung eines langfristigen Ausgleichs im israelisch-arabischen Konflikt verknüpft werden. In der Region darf nicht der Eindruck vermittelt werden, die Völkergemeinschaft konzentriere sich auf die irakische Frage und ignoriere den schwelenden Konflikt zwischen Israelis und Palästinensern.

1. Das Paradox des israelisch-palästinensischen Konflikts

Der israelisch-palästinensische Friedensprozess, der 1993 mit den Geheimverhandlungen zwischen beiden Konfliktparteien in der norwegischen Hauptstadt Oslo begann, ist in ein post-Oslo "Endspiel" transformiert worden. Die Grundidee von Oslo ist damit gescheitert, denn die Konzeption "Gaza und Jericho zuerst", sah ja vor, über Zugeständnisse in Interimsabkommen eine Vertrauensbasis für die Lösung der schwierigen Kernprobleme (Grenzen, Siedlungen, Jerusalem und Flüchtlinge) des Konflikts zu schaffen. Das Ende des Oslo-Ansatzes bedeutet jedoch nicht, dass die Suche nach Frieden zwischen Israelis und Palästinensern hoffnungslos geworden ist. Und es bedeutet natürlich auch nicht, dass die bereits geschlossenen Abkommen keine Gültigkeit mehr hätten, im Gegenteil, sie bleiben das einzige organisierende Prinzip zwischen beiden Völkern.

Das "Endspiel" ist durch ein Paradox gekennzeichnet. Auf der einen Seite sind die Umrisse einer Lösung des Konflikts deutlich wie nie zuvor. Die externen Vermittler wie die meisten Akteure der Konfliktparteien wissen, dass ein Endstatusvertrag zwischen Israelis und Palästinensern auf der Substanz von mehreren Jahren offizieller und inoffizieller Verhandlungen bis zum Abbruch der Gespräche in Taba (2001) basieren muss. Auf der anderen Seite hat die seit vielen Monaten anhaltende gewaltsame Eskalation jegliches Vertrauen zwischen den Parteien zerstört, das den Abschluss eines Endstatusabkommens erlauben würde. Die Konfliktparteien selbst sind in dieser Situation kaum zu einem echten Durchbruch in der Lage. Diese Einsicht legt einen starken, koordinierten Eingriff der wichtigsten externen Akteure nahe. Nur eine externe Kraft kann den Mangel an Vertrauen zwischen den Konfliktparteien ausgleichen und die Implementierung von Abkommen garantieren.

Die Institutionalisierung eines "Quartetts" der wichtigsten internationalen Akteure (Vereinigte Staaten, Europäische Union, Russland und die Vereinten Nationen) verspricht einen neuen Ansatz in der Koordination der externen Vermittlung. Diese Formation ermöglicht eine multilaterale Einbindung der USA, ohne deren für einen Erfolg zwingende Führungsrolle in Frage zu stellen. Die EU ist in den letzten zwei Jahrzehnten zu einem zentralen externen Akteur im israelisch-palästinensischen Konflikt gereift. Von der Deklaration des Europäischen Rates von Venedig (1980) bis zur Deklaration des europäischen Rates von Berlin (1999) hat die Union intensiv nach Bausteinen für eine Annäherung zwischen beiden Seiten gesucht. Sie hat kontinuierlich als wichtigste Grundpfeiler eines Ausgleichs (1) das Recht der Palästinenser auf einen unabhängigen Staat und (2) das Existenzrecht Israels in sicheren Grenzen in den Mittelpunkt ihrer Position gestellt. Seit Beginn des Oslo-Prozesses hat die EU die palästinensische Autonomiebehörde (PA) stark subventioniert, um das Recht der Palästinenser auf Selbstbestimmung zu unterstützen. Sie hat zudem mit der Euro-Mediterranen Partnerschaft einen institutionellen Rahmen für die Transformation der gesamten Mittelmeerregion zu einem Raum der Stabilität und Prosperität nach Abschluss eines umfassenden Friedens geschaffen. Die EU sollte daher die Konsistenz ihrer Positionen weiterentwickeln und bei beiden Konfliktparteien Überzeugungsarbeit leisten. Insbesondere im Falle Israels leidet die Vermittlerrolle der EU an einem substantiellen Vertrauensdefizit, das in keiner Weise die Position der Gemeinschaft reflektiert. Hier sollte die EU durch eine Kombination von integrativen Angeboten, die die europäischen Wurzeln Israels betonen, und selektivem Druck in bestimmten Bereichen operieren. Die EU sollte ihre großzügige Unterstützung der PA fortsetzen, aber darauf bestehen, dass der palästinensische Staatsbildungsprozess demokratisch legitimiert wird.

Ein Ausbruch aus der Spirale der Gewalt ist nur durch die intelligente Verknüpfung eines Endes der Kampfhandlungen mit der Perspektive auf substantiellen Fortschritt im politischen Bereich möglich. Der jüngst vorgestellte rudimentäre Dreistufenplan des "Quartetts" (road map) ist daher ein wichtiger Schritt in diese Richtung. Die Grundbedürfnisse der beiden Völker, Sicherheit in anerkannten Grenzen für die Israelis und das Ende der Besatzung für die Palästinenser, müssen in gleicher Weise verwirklicht werden. Ein israelischer Teilrückzug verbunden mit der Räumung einiger Siedlungen könnte das notwendige Signal für eine Phase der Abkühlung geben und gleichzeitig durch die räumliche Trennung einen besseren Schutz vor terroristischen Anschlägen im israelischen Kernland bieten. Zumindest mittelfristig muss eine weitgehende Trennung zwischen israelischen und palästinensischen Bevölkerungszentren in Betracht gezogen werden, allerdings unter Berücksichtigung der ökonomischen und humanitären Bedürfnisse der Palästinenser. Eine internationale Beobachtermission oder sogar eine Friedenstruppe könnte in diesem Prozess eine wichtige Rolle spielen, allerdings nur mit einem klaren Mandat und der Zustimmung beider Seiten. Ist diese nicht gegeben, besteht die Gefahr einer direkten Involvierung in den Konflikt oder der völligen Wirkungslosigkeit wie das Beispiel der UNIFIL im Südlibanon gezeigt hat.

Die Implementierung von vertrauensbildenden Maßnahmen ist eine wichtige Basis für den Beginn, kann aber nur der erste Schritt auf dem Weg zur Wiederaufnahme der Verhandlungen sein. Ein umfassendes Abkommen, das alle Kernfragen löst, mag heute unerreichbar sein, aber es muss die ultimative Zielsetzung bleiben. Das Problem könnte durch die graduelle Implementierung eines Abkommens umgangen werden, das einige Paketlösungen enthält, wie sie aus der europäischen Erfahrung bekannt sind. Die Idee eines "provisorischen Staates" für die Palästinenser ist trotz der definitorischen Unklarheiten, die dieser Begriff birgt, ein Beispiel für diese Strategie. Die Umrisse einer langfristigen Lösung sind aus den Vorschlägen und Ideen, die in dem Zeitraum zwischen Camp David (Juli 2000) und Taba (Januar 2001), einschließlich der Clinton-Vorschläge (Dezember 2000), diskutiert wurden, deutlich erkennbar. In Taba war der EU-Vermittler für den Nahen Osten, Miguel Moratinos, sogar der einzige Zeuge einer dritten Partei, der den Verhandlungen beiwohnte und ein Protokoll über die Diskussionen führte. Der Text dieses Dokuments zeigt die Annährung der Positionen in vielen Schlüsselfragen und skizziert in weiten Teilen ein mögliches Endstatusabkommen. Auch wenn nicht in allen Bereichen eine Einigung erreicht wurde, lassen sich folgende Bausteine eines langfristigen Ausgleichs benennen:

  • Die Gründung eines palästinensischen Staates in 94-97% der Westbank und dem gesamten Gasastreifen. Die übrigen 3-6%, die die wichtigsten Siedlungsblöcke mit ungefähr 80% der Siedlerpopulation beinhalten, werden von Israel annektiert, wobei die Palästinenser mit einem adäquaten Stück israelischen Territoriums kompensiert werden. Die Grenzzone des Jordantals wird nach einer Übergangszeit Teil des palästinensischen Staates werden, wobei israelische Frühwarnstationen bestehen bleiben können.

  • Zwei Hauptstädte in Jerusalem. Das jüdische West-Jerusalem wird die Hauptstadt Israels bleiben, während das arabische Ost-Jerusalem die Hauptstadt des neuen palästinensischen Staates wird. Die Palästinenser werden die Souveränität über den Haram Al-Scharif / Tempelberg-Bezirk erhalten, während Israel die jüdischen Stadtteile jenseits der grünen Linie einschließlich des jüdischen Viertels der Altstadt und der Klagemauer (mit Zugang durch das armenische Viertel) behalten wird.

  • Die Rückkehr der Mehrheit der Flüchtlinge in den neuen palästinensischen Staat oder deren Einbürgerung in einem Gastland. Nur einer kleinen Zahl wird aus humanitären Gründen die Rückkehr nach Israel in den Grenzen von 1948 erlaubt werden. Israel wird im Gegenzug Verantwortung für das Schicksal der Flüchtlinge übernehmen und Kompensationen leisten. Die internationale Gemeinschaft wird ausreichende Mittel zur Verfügung stellen, um die Eingliederung in Palästina und anderen Ländern zu finanzieren.

2. Die Zukunft des Irak als europäische Herausforderung

Die Frage eines Regimewechsels im Irak ist über zehn Jahre nach dem zweiten Golfkrieg und der Errichtung eines umfassenden Sanktionsregimes wieder in den Mittelpunkt der internationalen Politik gerückt. Die auf starken amerikanischen Druck zustande gekommene Sicherheitsratsresolution 1441 (2002) enthält strikte Richtlinien für die neue Inspektionsmission der Vereinten Nationen (UNMOVIC) und droht dem Irak mit "schweren Konsequenzen" im Falle ihres Scheiterns. Mehrere hochrangige Mitglieder der US-Administration haben jedoch wiederholt betont, der Sturz des Regimes von Saddam Hussein sei die einzige praktikable Lösung des Problems. Obwohl die UNMOVIC-Mission erst in einigen Wochen voll operationsfähig sein wird, gibt es eindeutige Hinweise darauf, dass die Vereinigten Staaten bereits einen Krieg vorbereiten.

In der amerikanischen Administration lassen sich gegenwärtig drei Gruppen unterscheiden, die um Einfluss auf die Politik gegenüber Irak ringen: Die Internationalisten um Außenminister Colin Powell warnen vor einem unilateralen Vorgehen und drängen auf die multilaterale Kooperation mit Amerikas Verbündeten und die Einhaltung der internationalen Legitimität. Die Realisten um Verteidigungsminister Donald Rumsfeld befürworten einen Militärschlag gegen Irak, um Saddam Hussein zu stürzen, stehen aber einem weitergehenden amerikanischen Engagement in der Region eher kritisch gegenüber. Die neokonservativen Falken um Vizepräsident Dick Cheney und den stellvertretenden Verteidigungsminister Paul Wolfowitz sehen nicht nur den Regimewechsel im Irak als absolute Notwendigkeit für die Sicherheit Amerikas, sondern auch als Auftakt für eine sehr viel weitergehende Transformation des Nahen Ostens. Von einem amerikanisch dominierten Irak aus ließe sich der Druck nicht nur auf Iran, in dem viele nach wie vor den eigentlichen Hort des Terrorismus sehen, sondern auch auf Syrien und Libanon drastisch erhöhen. Saudi-Arabien, ein enger Verbündeter Amerikas, dessen Glaubwürdigkeit und Verlässlichkeit nach dem 11. September immer wieder in Frage gestellt wurde, würde automatisch an strategischer Bedeutung in der Region verlieren und wäre wesentlich empfänglicher für die lange Liste amerikanischer Forderungen. Die umfangreichen Ölreserven des Irak würden nicht nur zumindest indirekter amerikanischer Kontrolle unterworfen, sondern könnten auch zur Schwächung des OPEC-Kartells eingesetzt werden.

Die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union bisher keine einheitliche Position in dieser Frage gefunden. Der kleinste gemeinsame Nenner aller EU-Staaten ist die Notwendigkeit der Implementierung von Resolution 1441 (2002) und die Zuständigkeit des Sicherheitsrates für alle weitergehenden Schritte. Diese Minimalposition wird jedoch in der gegenwärtigen, dynamischen Situation kaum ausreichen. Die EU sollte daher eine Strategie erarbeiten, die als glaubwürdige Alternative zu den Plänen der Falken in Washington bestehen kann. Diese würde auch von moderaten Stimmen in der amerikanischen öffentlichen Diskussion dankbar aufgenommen werden.

Die EU sollte zuerst die Gefahren der neokonservativen Vision in den Vordergrund rücken. Ein unilateraler, nicht durch ein UN-Mandat gedeckter Angriff der Vereinigten Staaten auf den Irak mit dem Ziel eines Regimewechsels könnte irreparablen Schaden für das Völkerrecht und die internationale Legitimität bedeuten. Andere Großmächte könnten sich legitimiert fühlen, das (internationale) Recht in die eigenen Hände zu nehmen und unliebsame Drittstaaten zu attackieren. Es ist vollkommen unklar, wie eine stabile Ordnung im Irak in einer möglichen post-Saddam Ära aussehen würde. Die Vorstellung, man brauche das unterdrückte irakische Volk nur vom Joch des Regimes zu befreien und danach würde automatisch ein demokratisches und friedliches System entstehen, ist bestenfalls sehr optimistisch; das Beispiel Afghanistan rät eindeutig zur Vorsicht. Die immer wieder vorgebrachte Behauptung einer intensiven Kooperation zwischen dem Irak und dem Terrornetzwerk Al-Qa'ida ist nie erhärtet worden. Autoritäre Regime wie das des Saddam Hussein sind sich des Risikos der Weitergabe von Massenvernichtungswaffen an Gruppen außerhalb ihrer Kontrolle sehr wohl bewusst. Ein unilateraler Krieg gegen den Irak könnte aber die internationale Koalition gegen den Terrorismus sprengen, da gerade die für eine erfolgreiche Bekämpfung terroristischer Gruppen unentbehrlichen Staaten der arabischen Welt den Militärschlag nahezu geschlossen ablehnen. Zudem würde die Ordnung der Region nachhaltig erschüttert und die Legitimität der moderaten arabischen Staaten erheblich geschwächt; damit würden Pläne für eine weitergehende Transformation der Region zu einem höchst gefährlichen Spiel.

Die EU sollte dagegen eine flexible und multilaterale Strategie für die Implementierung von Resolution 1441 (2002) entwickeln. Die UN-Inspektoren müssen bei ihrer Suche nach Massenvernichtungswaffen und Trägersystemen die volle Kooperation der irakischen Behörden und uneingeschränkten Zugang zu allen relevanten Lokalitäten erhalten. Die Geschichte früherer Konfrontationen hat gezeigt, dass Saddams Regime sehr wohl auf Druck reagiert und im Interesse des eigenen Überlebens rational handelt. Um glaubhaften Druck zu erzeugen, sollten die Mitgliedsstaaten der EU ihre Bereitschaft erklären, sich bei Nichtkooperation der irakischen Seite an Zwangsmaßnahmen bis hin zur militärischen Gewalt zu beteiligen. Dafür sollte im Gegenzug den Vereinigten Staaten die bindende Zusage abgerungen werden, bei uneingeschränkter Kooperation Bagdads auf die militärische Option zu verzichten. Dies würde den nicht nur im Irak vorherrschenden Eindruck widerlegen, die Amerikaner würden unabhängig von dem Verlauf der Inspektionsmission militärisch handeln.

Darüber hinaus sollte die EU offensiv ihre eigene Vision von einem demokratischen und prosperierenden Nahen Osten vertreten, dessen Staaten durch multilaterale Kooperation im Rahmen der euro-mediterranen Partnerschaft vernetzt sind. Demokratie und Marktwirtschaft können nicht allein von außen aufgezwungen werden, sie müssen die Unterstützung relevanter gesellschaftlicher Kräfte haben, um langfristig stabil zu bleiben und nachhaltig zu wirken. Gerade die rapide Transformation Osteuropas zeigt die potentielle Hebelkraft des europäischen Modells von wirtschaftlicher Integration und gesellschaftlicher Vernetzung. Die Gemeinschaft sollte deutlich machen, dass das gegenwärtige Regime im Irak, dessen innere Repressivität und externe Aggressivität selbst im regionalen Vergleich beispiellos ist, mit diesen Prinzipien nicht kompatibel ist.

Die EU sollte - in kritischer Distanz zu einem Regimewechsel mittels unilateraler militärischer Gewalt - in einem weiteren Schritt Bedingungen für die Reintegration des Irak in die internationale Gemeinschaft und die Unterstützung beim notwendigen Wiederaufbau des Landes erarbeiten. Diese könnten beispielsweise umfassen:

(1) Erhalt des Irak als integralen und souveränen Staat;

2) substantieller Fortschritt bei der Einrichtung demokratischer Institutionen, Auflösung der Repressionsinstrumente und Meinungsfreiheit;

(3) Föderalismus oder Dezentralisierung aufbauend auf der Anerkennung von Minderheitenrechten und der Aufteilung der Einnahmen aus dem Ölexport;

(4) Anerkennung der territorialen Integrität der Nachbarstaaten und Verpflichtung zur friedlichen Konfliktlösung und

(5) Aufgabe des Erwerbs von Massenvernichtungswaffen sowie Senkung der Rüstungsausgaben.

In diesem Zusammenhang müsste auch über Initiativen nachgedacht werden, die eine Öffnung der seit über einem Jahrzehnt isolierten irakischen Gesellschaft stimulieren, beispielsweise durch kulturelle Austauschprogramme.

Die EU sollte darüber hinaus anregen, sich der Problematik der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen an autokratische und aggressive Regime aus dem Blickwinkel des Völkerrechts anzunehmen, denn die Bedrohung durch diese Waffen ist für Europäer genauso real wie für Amerikaner. Jenseits der unilateralen Optionen der Hegemonialmacht reicht hier ein achselzuckender Verweis auf die nationale Souveränität nicht aus, denn die vielfältigen grenzüberschreitenden Probleme des 21. Jahrhunderts (z.B. Terrorismus oder Drogenhandel) sind mit den Instrumenten des 19. Jahrhunderts nicht lösbar. Insbesondere in dieser Frage ist das Handeln der Vereinten Nationen im allgemeinen und des Westens im besonderen in der arabischen Welt zu einem Glaubwürdigkeitstest für die internationale Gemeinschaft an sich geworden.


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