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Eine Nachkriegsordnung für den Irak

Leitlinien einer nachhaltigen Transformationsstrategie

17.04.2003 · Peter Thiery


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I. Die transformationspolitische Bedeutung des Irak-Krieges

Der Krieg gegen den Irak hat jenseits seiner völkerrechtlichen Umstrittenheit den Hoffnungen auf eine "Große Transformation", auf die die Welt seit 1989 wartet, eher einen Dämpfer denn Auftrieb gegeben. Denn das scheinbar unbestrittene Leitbild von Demokratie und Marktwirtschaft, das Fukuyama zu seiner Vision vom "Ende der Geschichte" veranlasste, war schon in den letzten Jahren dadurch blass geworden, dass es der Mehrheit der Erdbevölkerung nicht die versprochenen Früchte zukommen ließ. Durch den Einmarsch in den Irak läuft der Westen Gefahr, dass dieses Leitbild nun in weiten Teilen der Welt auch mit imperialistischer Machtdemonstration in Verbindung gebracht wird. Politische und wirtschaftliche Freiheit mit Gewalt zu verbreiten, mag von einigen als Befreiung empfunden werden; andere - insbesondere in der arabischen Welt - werden darin hingegen einen inneren Widerspruch verspüren.

Die gesamte Transformationspolitik hin zu marktwirtschaftlichen Demokratien steht daher mit auf dem Spiel, wenn es um die Nachkriegsordnung im Irak geht. Die westlichen Industrieländer sind zum Erfolg verdammt, wollen sie nicht eine völlige Diskreditierung und Delegitimierung ihrer Politik erleben. Ein Scheitern der Transformation im Irak würde nachhaltig alle weiteren Transformationsbemühungen weltweit beeinträchtigen. Nationale Eliten würden darin einen Anreiz sehen, sich gegen externe Auflagen zu stemmen. Der Transformationswille, essentielles Element einer jeglichen Strategie zur nachhaltigen Bekämpfung schlechter Regierungsführung, würde deutlich nachlassen. Dies gilt im besonderen Maße für die Staaten im Vorderen Orient, wo der erwartete Domino-Effekt kaum eintreten wird. Die Folgen für die zukünftige Weltordnung wären obendrein fatal, da ein weiterer Rückfall in Machtpolitik zu befürchten steht.

Diese Gefahr eines Scheiterns der "Großen Transformation" bedeutet insbesondere für die EU, dass sie sich nicht abwartend gegenüber der Nachkriegsentwicklung im Irak verhalten darf, sondern sich aktiv zusammen mit USA, UN und internationalen Organisationen um die Grundlagen für eine marktwirtschaftliche Demokratie im Irak bemühen muss. Dieses Projekt muss längerfristig angelegt sein und bedarf dauerhafter Kooperation sowohl dieser Akteure untereinander als auch mit den regionalen Mächten im Vorderen Orient.

Angesichts der schlechten Ausgangsbedingungen für eine Transformation zur marktwirtschaftlichen Demokratie im Irak muss es zunächst das Ziel sein, in einer Übergangsphase den Irak nach innen wie nach außen zu stabilisieren und der Bevölkerung eine unmittelbare Statusverbesserung zu ermöglichen. Nur so kann der notwendige Zuspruch erhalten und die Legitimation für eine weiter ausgreifende Transformation besorgt werden. Mittel- bis längerfristig hingegen bedarf es einer gewaltigen, multilateralen Anstrengung von Amerikanern, Europäern und Vereinten Nationen, die national, regional und international ausgerichtet ist. Besonderes Augenmerk verdienen hier zum einen die Entwicklung in Afghanistan als Modellfall, zum andern - und insbesondere - eine rasche Lösung des Israelisch-Palästinensischen Konflikts.

II. Irak: Problemlage der Transformation

Von den strukturellen Voraussetzungen her bietet der Irak - entgegen der im Umfeld der US-Administration vertretenen These - weder gesellschaftlich, noch ökonomisch, noch politisch günstige Voraussetzungen:

1. Zwar kann das gegenwärtige Bruttoinlandsprodukt pro Kopf, das mit geschätzten 1.000 US $ eher niedrig ist, nicht als Maßstab genommen werden, denn das Potential dürfte eher das drei- bis vierfache betragen. Doch auch ein solches Einkommen stellt alleine für sich keine günstige Voraussetzung für Demokratie dar, wie die Öl-Autokratien der Welt beweisen. Denn erstens müsste ein solcher relativer Wohlstand über eine längere Zeit wirken, um gesellschaftlich und politisch relevant werden zu können. Zum anderen ist relativer Wohlstand nur dann günstig für Demokratisierung, wenn er in eine Ausdifferenzierung von Zivilgesellschaft und politische Parteien mündet. Beides ist im Irak nicht gegeben.

2. Dies wird dadurch verstärkt, dass der Bildungsstand im Irak insgesamt als eher gering einzustufen ist. Verknüpft ist dies mit der Verarmung der Mittelschichten.

3. Die ethnische und religiöse Fragmentierung der irakischen Gesellschaft ist hoch, zumal sie mit sozioökonomischen Spaltungen konvergiert. Die politische Wirksamkeit dieser Spaltungen wird eher unterschätzt, da sie bislang unter dem autoritären Regime weitgehend verdeckt werden konnten. Jedenfalls bedarf es besonderer Anstrengungen, damit sie nicht übereilt politisiert werden wie etwa im zerfallenden Jugoslawien.

4. Die orientalischen Gesellschaften haben erfolgreich gelernt, von ihren Öleinkünften ("Renten") zu leben, und dadurch keine modernen marktwirtschaftlichen Institutionen errichtet. Anreize zu institutionellem Lernen wie z.B. durch tief einschneidende Krisen sind bis dato im wesentlichen ausgeblieben. Für eine gelingende politische Transformation bietet die Fortführung einer solchen Rentenökonomie schlechte Voraussetzungen, da sie nicht nur unproduktiv ist, sondern auch zu Verteilungskämpfen im Rahmen eines Nullsummenspiel führt.

5. Damit verknüpft sind undeutliche oder gar vormoderne Repräsentationsstrukturen. Für eine zivilgesellschaftliche Interessenartikulation und -bündelung, die in ein selbstbewusstes Wirtschaftsleben eingebettet ist, bot das irakische Wirtschaftssystem keine Grundlage. Ebenso schwer wiegt das Erbe der langen autoritären und totalitären Phase, nach deren Ablösung sich auch die damit verbundenen Repräsentationsstrukturen auflösen. Dies beschwört die Gefahr einer Bekräftigung autoritärer Wurzeln oder aber eine Formierung entlang "einfacher" Deutungsmuster wie Ethnie oder Religion herauf.

6. Es sind keinerlei rechtsstaatlichen Traditionen vorhanden, die notwendig sind, um eine Tyrannei der Mehrheit oder ein autoritäres Gebaren unter dem Deckmantel demokratischer Wahlen einzudämmen. Wird diese notwendige Bedingung der Demokratisierung insbesondere heterogener Gesellschaften nicht berücksichtigt, wie dies die US-Demokratisierungspolitik seit 1989 allzu oft tat, ist der Rückfall in autoritäre Herrschaft vorprogrammiert. Das Erlernen liberaler Rechtsstaatlichkeit ist jedoch ein sehr langwieriger Prozess und bedarf einer klugen Institutionenpolitik.

7. Zu diesen abträglichen strukturellen Bedingungen - und auf ihrer Grundlage - gesellen sich mit dem Regimewechsel typische, im irakischen Fall aber besonders stark ausgeprägte Veränderungen der Akteurslandschaft, die große Gestaltungsprobleme ergeben. Zum einen wird die Zahl der Akteure - mit sehr unterschiedlichen Handlungskapazitäten und Interessen - größer. Sie finden jedoch weder institutionelle Korridore zur zielgerichteten Koordination ihrer Ziele und Handlungen vor noch besitzen sie Erfahrung im Aufbau von Institutionen. Zum anderen ist keine strategische Staatselite in Sicht, die den Transformationsprozess managen könnte.

III. Eckpunkte einer Nachkriegsordnung

Die Eckpunkte einer Nachkriegsordnung müssen sowohl die unmittelbare Phase nach Ende der Kriegshandlungen als auch den mittel- bis langfristigen Aufbau des Landes berücksichtigen. Die erste Phase wird unvermeidlich unter internationaler Vormundschaft stehen müssen, wobei jedoch aus Akzeptanzgründen eine zu starke US-Dominanz nicht hilfreich ist. Der mittel- bis langfristige Aufbau einer marktwirtschaftlichen Demokratie sollte im wesentlich in Eigenregie der Iraker stattfinden. Ein erster Schritt muss sich demzufolge um die Rekrutierung einer neuen Führungsschicht kümmern, die erstens mit diesen Zielen übereinstimmt, zweitens die Gestaltungskapazität für die notwendige Transformation entwickeln kann, und drittens aber auch ein Mindestmaß an Legitimation beanspruchen kann.

1. Übergangsphase

Die Phase zwischen der Ablösung des alten Regimes und der Errichtung einer neuen, demokratischen Ordnung ist entscheidend für alle weiteren wichtigen Weichenstellungen der Transformation. Versäumnisse und Fehlentscheidungen in dieser embryonalen Phase prägen die weitere politische, wirtschaftliche und soziale Entwicklung nachhaltig, weshalb ein sorgsames, auf relativ breitem Konsens beruhendes Design vonnöten ist.

1. Die erste zentrale Entscheidung besteht in Form und Kompetenzen der Übergangsregierung: Einzige Option für die Übergangszeit bis zur Etablierung einer halbwegs repräsentativen, genuin irakischen Regierung ist eine UN-geführte Übergangsregierung, die exekutive und legislative Kompetenzen besitzt und sich zur Wahrung äußerer und innerer Sicherheit auf Truppen mit Mandat des UN-Sicherheitsrates stützen kann. Hauptaufgabe dieser Regierung ist auf mittlere Sicht die Anleitung und Durchführung eines Verfassungsgebungsprozesses, durch den sich auch die grundlegenden Repräsentationsmuster herauskristallisieren sollen.

Die beiden anderen Alternativen sind nicht ratsam: Ein US-Protektorat würde innerhalb Iraks nicht als legitim angesehen werden und in der Region mit großem Misstrauen behandelt. Eine vorschnelle Übergabe an irakische zivile Kräfte ist zu risikovoll, da nicht genügend Kenntnis über die Machtverhältnisse bzw. über die Repräsentationsmuster besteht. Eine schnelle und bequeme Bevorzugung existierender Führungsalternativen (Exil-Iraker, Kurden) verbietet sich, um nicht vorschnell eine rückwärtsgewandte Akteurskonstellation zu legitimieren oder gar institutionell abzusichern. Auch die hier bevorzugte Option einer UN-geführten Regierung wird mit beträchtlichen Legitimationsproblemen zu kämpfen haben.

2. Oberstes kurzfristiges Ziel der Übergangsregierung muss die Wiederherstellung der Staatlichkeit in allen ihren Aspekten sein. Die internationale militärische Kontrolle des Staatsgebietes muss dabei sowohl den Schutz nach außen wie nach innen gewährleisten. Nach innen muss für die Entwaffnung etwaiger Milizen und Verbände gesorgt werden, damit zusammen mit der Übergangsregierung der getrennte Aufbau einer neuen irakischen Armee sowie einer eigenen Polizei geleistet werden kann. Überdies müssen die international legitimierten Truppen Versorgungsleistungen in der unmittelbaren Nachkriegsphase erbringen (Absicherung humanitärer Hilfe, Flüchtlingsproblematik). Nach außen gilt es, die Grenzen des Irak zu sichern, ohne bei den Nachbarn Befürchtungen einer Expansion aufkommen zu lassen.
Darüber hinaus ist es Aufgabe der Übergangsregierung, die zivilen Strukturen des irakischen Staates, insbesondere eine leistungsfähige Verwaltung, schnell wieder zu errichten. Hierzu ist es notwendig, die existierenden, von alten Regimekräften gesäuberten Verwaltungsstrukturen einzubinden und landesweit sichtbar auszubauen. Hierbei ist darauf zu achten, dass keine Bevölkerungsgruppe bevorteilt wird, da sonst altes Misstrauen die Legitimität des Staates beeinträchtigt.

2. Mittel- und längerfristige Strategie

Die Übergangsregierung muss gleichzeitig auch die Grundlagen für die längerfristige Entwicklung legen. Sie muss zudem ein Gespür dafür entwickeln, wann ihre Präsenz als zu dauerhaft und ihr Wirken damit als aufgezwungen empfunden wird. Im einzelnen müssen folgende Zielvorgaben berücksichtigt werden:

1. Die anvisierte politische Ordnung muss die ethnische und religiöse Pluralität der Bevölkerung widerspiegeln und sollte ausgeprägt dezentrale Komponenten enthalten. Dieser Prozess ist bereits vor einer Verfassunggebenden Versammlung notwendig und steuerbar. Demokratische Wahlen auf gesamtstaatlicher Ebene sind aufgrund der verflüssigten Repräsentationsstrukturen zunächst nicht einer nachhaltigen Demokratisierung dienlich. Vielmehr sollte mit lokalen und regionalen Wahlen und dem nachfolgenden Aufbau von Verwaltungen begonnen werden. Dieser Prozess ließe sich in einem zweiten Schritt mit der Wahl zu einer Art Ältestenrat zusammenführen, der die Schritte der politischen Umgestaltung mitträgt und mitsteuert, dessen Mandat aber von vorneherein auf diese Übergangsphase beschränkt sein muss. Gleichzeitig sind die Grundlagen für die funktionale Interessenrepräsentation zu schaffen (Unternehmer, Gewerkschaften, etc.) und ein offenes Medienwesen zu organisieren, das die Bevölkerung getreu demokratischer Grundsätze über alle Weichenstellungen informiert.

2. Aus diesem Übergangsprozess heraus, in dem sich neue Repräsentationsmuster und Führungseliten ergeben, ist der Prozess einer Verfassunggebenden Versammlung einzuleiten. Dieser Prozess, sofern er sorgfältig eingeleitet wird, sollte alleine den Irakern überlassen bleiben und erster wirklicher Ausdruck ihrer Volkssouveränität werden. Mindestbedingung ist allerdings eine Verpflichtung zur Rechtsstaatlichkeit, die im Grundsatz und in ihrer Grundstruktur verankert sein muss, deren genaues institutionelles Design hingegen - auch mit Unterstützung von außen - im Nachhinein erfolgen kann.

3. Parallel zur politischen Transformation ist auch die wirtschaftliche Umgestaltung einzuleiten. Der Ölreichtum des Landes stellt nur dann eine günstige Vorbedingung für den Aufbau einer Marktwirtschaft dar, wenn er produktiv verwendet wird. Deshalb muss die vorherrschende Tradition der Aneignung und Umverteilung der Ölrente, die sich tief in die wirtschaftlichen Spielregeln eingeschrieben hat, gebrochen werden. Erfahrungen aus der Wirtschaftsgeschichte lehren, dass der dafür notwendige institutionelle Wandel umso schwieriger ist, je länger eine solche Wirtschaftsweise gewisse Erfolge erzielte und je stärker die Gruppe der Modernisierungsverlierer ist. Selbst Gesellschaften, die über hinreichende liberale Kräfte verfügen, sind an dieser Aufgabe gescheitert, wie eindringlich das Beispiel Venezuela zeigt.

Aus dieser Sicht öffnet sich der Übergangsregierung ein günstiges Fenster für die Durchsetzung von Reformen. Um dieses Fenster nicht vorzeitig dadurch zu schließen, dass alle Iraker sich als Verlierer sehen, sind die gestaffelten Maßnahmen zunehmend in Kooperation mit den neuen irakischen Führungskräften durchzuführen. Eine produktive Verwendung der Öleinnahmen ist schon kurzfristig durch die Schaffung und feste Institutionalisierung eines Modernisierungsfonds zu erreichen, aus dem notwendige öffentliche Ausgaben zu finanzieren sind (Infrastruktur, Bildung, spezielle Notlagen). Des weiteren ist der Aufbau einer irakischen Wiederaufbau- und Entwicklungsbank aus den Öleinkünften anzustreben, um den Wirtschaftsaufbau mit günstigen Krediten zu versorgen. Parallel dazu sind die Grundbausteine der künftigen Wirtschaftsordnung zu legen, deren institutionelle Feinabstimmung in Kooperation zwischen internationalen Organisationen und irakischen Repräsentanten erfolgen sollte. Dabei ist im besonderen Maße auf die soziale Integration zu achten. Eine Radikalkur wie im Chile Pinochets dürfte der Nachkriegsirak kaum verkraften.

4. Dieses langfristige Ziel muss jedoch mittelfristig durch einen Nothilfeplan ergänzt werden. Da man Demokratie nicht essen kann, weite Teile der irakischen Bevölkerung aber in den letzten 20 Jahren drastisch verarmt sind, sind internationale Unterstützungsmaßnahmen notwendig, um soziale Verwerfungen zu verhindern. Dies könnte letztlich auch die Loyalität der irakischen Bevölkerung sicherstellen und sie davon abhalten, aus materieller Enttäuschung nach ideologisch vergifteten Auswegen zu suchen.

5. Da dieser Prozess selbst unter günstigen Bedingung langfristig bleibt und nicht frei von Gefährdungen sein wird, müssen USA, EU, UNO und die weiteren internationalen Organisationen nicht nur im Design übereinstimmen, sondern auch über Jahre hinweg Handlungs- und Lernbereitschaft an den Tag legen. Noch wichtiger allerdings ist es, dass gleichzeitig das regionale bzw. internationale Umfeld stabilisiert wird. Dies richtet sich zum einen auf eine neuerliche Anstrengung zur Stabilisierung Afghanistans. Deren Scheitern würde die Glaubwürdigkeit des irakischen Transformationsprozesses unterlaufen, da berechtigte Zweifel an der Bereitschaft zur längerfristigen Verpflichtung und zur Bereitstellung von Ressourcen aufkommen würden.
Vor allen Dingen aber sind schnelle Fortschritte im israelisch-arabischen Konflikt vonnöten. Sollten die gegenwärtigen Konfliktparteien nicht zu solchen Schritten bereit sein, müsste mit allen Mitteln klar gemacht werden, dass ein Fall der Gefährdung des Weltfriedens vorliegt. Auch die Option, Israel und Palästina zusammen unter UN-Protektorat zu stellen, darf angesichts des riskanten Prozesses im gesamten Nahen Osten kein Tabu sein. Die gegenwärtige amerikanische Regierung wird weder von sich aus für eine solche politische Lösung optieren noch sie ohne Widerstreben akzeptieren. Ohne die USA aber wird sich in diesem Konflikt nichts bewegen. Auch hier sind die Europäer gefordert, ihrem Bündnispartner die langfristigen Gewinne für alle plausibel zu machen. Sie sind damit aber auch in der Pflicht, in dieser Vernunftehe die notwendigen Ressourcen bereit zu stellen. Spielt einer der Partner nicht mit, werden langfristig alle verlieren - nicht nur im Nahen Osten.


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