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Von der Europäischen Innenpolitik lernen

Lehren für die GASP

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der Europäischen Union ist in der Dauerkrise. Dies meinen nicht nur ihre Kritiker, sondern auch viele wohlmeinende Beobachter.

14.04.2003 · Fanziska Hagedorn


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Mit schöner Regelmäßigkeit wird darauf verwiesen, dass die GASP nicht den Erwartungen entsprechen kann, die an sie gestellt werden. Schon nach den Konflikten auf dem Balkan war die Ernüchterung groß, da es den europäischen Mitgliedstaaten nicht gelungen war, entscheidenden Einfluss zu nehmen. Über Jahre hinweg konnte die EU auch keine eindeutige gemeinsame Haltung zum Mittleren Osten finden. Die unterschiedlichen Interessen einzelner Mitgliedstaaten haben das immer wieder verhindert. Zuletzt hat die Irakkrise mit aller Deutlichkeit gezeigt, dass der "europäische Reflex" noch recht schwach ist.

Gemessen an den Erwartungen, die an sie gestellt werden, ist die GASP ein zahnloser Tiger. Kein Akteur der internationalen Politik muss fürchten, dass den gemeinsamen Positionen auch gemeinsame Taten folgen. Doch ist die Kritik nur zum Teil berechtigt. In der Tat hat die GASP bereits erhebliche Fortschritte gemacht und mit gemeinsamen Strukturen die Keimzelle für eine echte gemeinsame Außen- und Verteidigungspolitik gelegt. Allerdings fehlt bei den Mitgliedstaaten der europäische Impetus, der diese Anfänge wachen lässt. Denn schwerer als alle strukturellen Defizite wiegt das Fehlen des Vertrauens in eine gemeinsame Politik. Nur wenn eine solche gemeinsame Grundausrichtung existiert, kann eine Krise wie der Irakkonflikt zu einem heilsamen Lernschock werden.

Die EU hat in der Innen- und Justizpolitik bereits bewiesen, dass sie in zentralen Fragen zu einer gemeinsamen Politik finden und diese in die Tat umsetzen kann. Während die europäische Außenpolitik durch den Irakkrieg vor einem Scherbenhaufen stand, gaben die Innenminister bei ihrem Treffen Anfang April klare Zielvorstellungen für die weitere Entwicklung der Innenpolitik in Europa vor. Hier kann die GASP von der Zusammenarbeit in Fragen der inneren Sicherheit lernen. Lange als unantastbares Zentrum staatlicher Souveränität angesehen, sind Fragen der Innenpolitik unter dem Druck transnationaler Probleme mehr und mehr zu europäischen Aufgaben geworden.

Der Startschuss für eine solche Politik war nur außerhalb der Verträge möglich: In den Schengener Verhandlungen haben die nationalen Regierungen grundsätzlich anerkannt, dass Sicherheit in Europa zwar für die nationale Ebene erbracht werden soll, aber hohe Sicherheitsstandards nur noch gemeinsam erreicht werden können. Nur aus diesem Grund haben die Regierungen zugestimmt, das monolithische Prinzip der staatlichen Gewaltausübung zu durchbrechen, demzufolge Behörden nur von der eigenen, nationalen Hierarchie Anweisungen erhalten sollten. So ist ein deutscher Grenzschützer nun verpflichtet, auf eine Ausschreibung im Schengener Informationssystem zu reagieren, wenn eine Person dort von den spanischen Behörden als eines Verbrechens verdächtig vermerkt ist. Gemeinsame Sicherheit geht hier vor nationaler Souveränität.

In der Innen- und Justizpolitik trägt das Bewusstsein gemeinsamer Interessen weiter als in der GASP. Es hat zu konkreten Ergebnissen geführt: Die Kooperation zwischen Polizei- oder Justizbehörden verschiedener Länder hat sich unter dem Druck gemeinsamer Probleme in der Verbrechensbekämpfung entscheidend verbessert. Noch gibt es gravierende Defizite durch mangelnde Kommunikation und unterschiedliche Rechtssysteme. Doch der Wert von Austauschbeamten und gemeinsamen Teams hat sich als unerlässlich erwiesen für das Kennen Lernen und Nutzen der nationalen Strukturen in anderen Mitgliedstaaten.

Auch wurden in der europäischen Innenpolitik bereits gemeinsame Standards definiert. Zum Beispiel einigte man sich auf gemeinsame Mindeststandards für die Unterbringung und den Empfang von Flüchtlingen. Ebenso konnte man sich trotz erheblicher nationaler Differenzen auf gemeinsame Standards für Familienzusammenführung einigen. Zusätzlich erneuerte man das Dubliner Abkommen, das gemeinsame Kriterien festlegt, die bestimmen, welcher Staat für Asylanträge zuständig ist. Die Einrichtung von Europol zeugt ebenfalls von dem Bewusstsein, dass Koordination von nationalen Diensten und gemeinsame Analysen vonnöten sind. Selbst operative Befugnisse für Europol - lange von einigen Mitgliedstaaten abgelehnt - rücken in greifbare Nähe.

Das Bewusstsein der gegenseitigen Abhängigkeit und des Nutzens von Kooperation geht so weit, dass nationale Regierungen sogar bereit waren, sich der Kontrolle durch andere Mitgliedstaaten zu unterwerfen. Die Schengen-Lösung sieht vor, dass gemeinsame Kontrollteams an den Grenzen im Rahmen von "peer-review"-Prozessen die Einhaltung der gemeinsamen Standards überprüfen.

Die terroristischen Anschläge vom 11. September 2001 konnten nur deshalb zu signifikanten Fortschritten in der Kooperation führen, weil durch die Zusammenarbeit über Jahre hinweg Vertrauen in die Fähigkeiten und den Willen der anderen Mitgliedstaaten entstanden war, Beschlüsse im Bereich Justiz und Inneres auch vereinbarungsgemäß umzusetzen. Die Entscheidung über den europäischen Haftbefehl und die Einigung auf eine gemeinsame Terrorismusdefinition waren wichtige Ergebnisse der Fortentwicklung der gemeinsamen Innenpolitik.

Auch die Pläne für die Weiterentwicklung des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR) lassen erkennen, dass die Mitgliedstaaten Lösungen für aktuelle Probleme primär auf europäischer Ebene suchen. So soll eine europäische Grenztruppe gemeinsam die Aufgabe der Sicherung der Außengrenzen übernehmen. Pilotprojekte testen bereits jetzt, wie diese Zusammenarbeit aussehen sollte. Auch der britische Vorschlag zu gemeinsamen Zentren zur Prüfung von Asylanträgen zeigt die Suche nach gemeinsamen Lösungen. Obwohl Großbritannien einer der zögerlicheren Mitgliedstaaten bei der Integration im Bereich Justiz und Inneres ist, wird eine Kooperation in der Asylfrage für wichtig erachtet.

Der Vorschlag im Konvent, das Vetoprinzip auch im Bereich Justiz und Inneres abzuschaffen, zeigt, dass ein erheblicher Teil der Mitgliedstaaten zuversichtlich ist, durch Mehrheitsentscheidung effizienter kooperieren zu können - ohne Sicherheitsverluste zu befürchten.

Diese Erfahrungen aus der europäischen Innenpolitik sollte sich die GASP zunutze machen. So müssten sich die Außenpolitiker nun um das Festlegen gemeinsamer Standards, die Einrichtung einer zentralen Behörde für gemeinsame Analysen und Strategien, die Etablierung von "peer-review" Prozessen und den allmählichen Aufbau gemeinsamer Strukturen im zivilen und militärischen Bereich bemühen. Gemeinsame Krisenreaktionskräfte sind nur ein erster Schritt, um Vertrauen in die Kapazitäten und den Kooperationswillen der Partnerstaaten zu schaffen. Existiert erst einmal diese gemeinsame Vertrauensbasis, so können die strukturellen Defizite gemeinsam abgebaut werden.

Lernen sollte man jedoch auch aus den noch verbleibenden Defiziten in der europäischen Innenpolitik. Die Frage der Solidarität und Kostenverteilung zwischen den Mitgliedstaaten konnte noch nicht befriedigend gelöst werden. Hier wären auch im Bereich der GASP/ESVP klare Regelungen zum ‚burden-sharing' notwendig.

Auch der Bereich der flexiblen Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres hat sich als Problemfeld erwiesen. Einerseits besteht ein komplexes Gefüge von "opt-ins" und "opt-outs", andererseits wird stets die notwendige Einbeziehung möglichst aller Mitgliedstaaten beschworen, um die Kohärenz im RFSR zu gewährleisten. In der Tat sind die unterschiedlichen Formationen in der Justiz - und Innenpolitik eher unbeabsichtigte Nebenfolgen der Entstehungsgeschichte der Kooperation: Mangelnde Flexibilität innerhalb der Verträge führte zu den außervertraglichen Schengener Abkommen. Die Integration in die Verträge erlaubte dann permanente "opt-outs" für Staaten, die nicht teilnehmen wollen. Aus dieser Erfahrung sollte man für die GASP die Lehre ziehen, dass flexible Lösungen innerhalb des Vertragsrahmens eine bessere Möglichkeit bieten, langfristig kohärente Kooperation zu schaffen. Hierbei sollte nicht nur die theoretische Möglichkeit, sondern auch die praktische Anwendbarkeit von flexibler Zusammenarbeit entscheidend sein. Die gegenwärtigen Anstöße zu einer engeren Kooperation in der europäischen Verteidigung sind nur dann zu begrüßen, wenn sie nicht eine Kooperation außerhalb der Verträge zementieren.

Die Erfahrung im Bereich der europäischen Innenpolitik zeigt: Wichtiger als strukturelle Defizite ist die Erkenntnis, dass Sicherheit in Europa nur noch gemeinsam erreicht werden kann. Ein echtes Bewusstsein der Notwendigkeit und des Mehrwerts von Zusammenarbeit wird dann auch in der GASP kein Lippenbekenntnis bleiben. Mit substantiellen Kooperationsschritten wächst erfahrungsgemäß auch das Vertrauen in die Verlässlichkeit der Partner. In der Innenpolitik ist dies geglückt. Jetzt muss die Außenpolitik nachziehen.


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